Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2013 г. N 12АП-1082/13

г. Саратов

07 марта 2013 г.

Дело N А57-21746/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 07 марта 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Луговского Н.В.,

судей Александровой Л.Б., Жевак И.И.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы администрации муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1036405000280 ИНН 6450011003 г.Саратов),

Комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1126450007155 ИНН 6450056004 г.Саратов)

на решение арбитражного суда Саратовской области от 09.01.2013 по делу N А57-21746/2012 (судья Викленко Т.И.)

по заявлению Жилищно-строительного кооператива "Феникс" (г.Саратов)

о признании недействительным распоряжения от 19.10.2012 N 401-р об отмене разрешения на строительство от 14.09.2012 N КИ 64304000-186

заинтересованное лицо:

администрация муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1036405000280 ИНН 6450011003 г.Саратов),

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" (ОГРН 1126450007155 ИНН 6450056004 г.Саратов),

при участии в судебном заседании:

от администрации муниципального образования "Город Саратов"- Бычкова В.В. по доверенности от 07.03.2012 N 01-03/14,

от Комитета по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству администрации муниципального образования "Город Саратов" - Животикова Ю.О. по доверенности от 12.05.2012 N 14/902-04-014ж,

от Жилищно-строительного кооператива "Феникс" - Кононистова А.Ю. по доверенности от 31.10.2012 N 10/202,

УСТАНОВИЛ:

Жилищно-строительный кооператив "Феникс" (далее - ЖСК) обратился в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации муниципального образования "Город Саратов" (далее - Администрация) от 19.10.2012 N 401-р об отмене разрешения на строительство от 14.09.2012 N КИ 64304000-186.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 09.01.2013 заявленные требования ЖСК удовлетворены.

С Администрации в пользу ЖСК взысканы расходы по госпошлине в сумме 2000 руб.

Администрация не согласилась с вынесенным решением и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить полностью и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении требований ЖСК в полном объеме по тем основаниям, что администрация вправе была отменить ранее выданное им разрешение на строительство, в связи с чем постановление принято в пределах компетенции Администрации.

Комитет по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству Администрации не согласился с вынесенным решением и обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении требований ЖСК в полном объеме по тем основаниям, что проектная документация не соответствовала требованиям градостроительного плана, что явилось основанием отказа в выдаче разрешения на строительство, проектная документация предусматривает работу башенных кранов и нахождение опасной зоны за границами земельного участка, что не соответствует требованиям градостроительного плана, судом первой инстанции не рассмотрено ходатайство Администрации о приостановлении производства по делу.

Исследовав материалы дела, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции считает, что апелляционные жалобы удовлетворению не подлежит по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 19.10.2012 Администрацией вынесено распоряжение N 401-р об отмене разрешения на строительство от 14.09.2012 NКГГ 64304000-186, выданного ЖСК для строительства десятиэтажного жилого дома N 1 в жилом комплексе по адресу: Саратовская область, муниципальное образование "Город Саратов", ул. им. Расковой М.М., б/н.

Причиной отмены ранее выданного разрешения на строительство явилось несоответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка.

ЖСК не согласилось с распоряжением и обратилось в суд с указанным заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что распоряжение нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Апелляционная коллегия считает выводы суда первой инстанции обоснованными по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Учитывая необходимость контроля за соблюдением действующего законодательства при осуществлении публичных функций, компетентный орган местного самоуправления, его должностное лицо в порядке самоконтроля вправе отменить ранее принятый им правовой акт. При этом должно быть указано, какому закону или иному нормативному акту не соответствовал принятый правовой акт.

С учетом вышеизложенного отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным и не нарушающим законных прав граждан и организаций. При этом объем предоставленных гражданам и юридическим лицам гарантий защиты, а также реализация органами местного самоуправления предоставленных законом полномочий не могут ставиться в зависимость исключительно от усмотрения данных органов.

Предметом настоящего спора является распоряжение Администрации от 19.10.2012 N 401-р "Об отмене разрешения на строительство от 14.09.2012 N 1Ш 64304000-186".

Суд первой инстанции установил, что распоряжение в нарушение положений Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит ссылки на конкретный закон или иной нормативный правовой акт, которому не соответствовало отменяемое разрешение на строительство.

В суде первой инстанции Администрацией заявлены возражения на требования заявителя, из которых следует, что представленная проектная документация, в частности проект организации строительства объекта капитального строительства предусматривает использование земельного участка за границей отвода земельного участка и соответственно за границей места допустимого размещения объекта согласно чертежу градостроительного плана земельного участка. Представленный раздел проектной документации (генеральный план инженерных сетей) предусматривает благоустройство прилегающей территории предусмотрено за границей отвода земельного участка. За границу предоставленного земельного участка выходит и опасная зона падения предметов со здания.

В соответствии с частями 1, 2, 7, 11, 13, 14 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

В целях строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства застройщик направляет в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4-6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению прилагаются, в том числе:

1) правоустанавливающие документы на земельный участок;

2) градостроительный план земельного участка;

3) материалы, содержащиеся в проектной документации:

а) пояснительная записка;

б) схема планировочной организации земельного участка, выполненная в соответствии с градостроительным планом земельного участка, с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему, границ зон действия публичных сервитутов, объектов археологического наследия;

в) схема планировочной организации земельного участка, подтверждающая расположение линейного объекта в пределах красных линий, утвержденных в составе документации по планировке территории применительно к линейным объектам;

г) схемы, отображающие архитектурные решения;

д) сведения об инженерном оборудовании, сводный план сетей инженерно-технического обеспечения с обозначением мест подключения проектируемого объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения;

е) проект организации строительства объекта капитального строительства;

ж) проект организации работ по сносу или демонтажу объектов капитального строительства, их частей;

4) положительное заключение государственной экспертизы проектной документации (применительно к проектной документации объектов, предусмотренных статьей 49 настоящего Кодекса), положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса;

5) разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (в случае, если застройщику было предоставлено такое разрешение в соответствии со статьей 40 настоящего Кодекса);

6) согласие всех правообладателей объекта капитального строительства в случае реконструкции такого объекта.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; 3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывают в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Отказ в выдаче разрешения на строительство может быть оспорен застройщиком в судебном порядке.

С учетом вышеизложенного разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство. Для получения разрешения на строительство застройщик направляет в орган местного самоуправления заявление о выдаче разрешения на строительство.

К указанному заявлению прилагаются, в том числе правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы, содержащиеся в проектной документации, в том числе проект организации строительства объекта капитального строительства, положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и другие документы, указанные выше.

03.09.2012 в Администрацию было предоставлено заявление ЖСК о выдаче разрешения на строительство жилого дома N 1 с приложением документов в соответствии с требованиями ч.7 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, что не оспаривалось сторонами по делу.

В соответствии с частью 2 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

На основании подпункта "ц" пункта 23 Положения "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию", утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 проект организации строительства должен содержать строительный генеральный план подготовительного периода строительства (при необходимости) и основного периода строительства с определением мест расположения постоянных и временных зданий и сооружений, мест размещения площадок и складов временного складирования конструкций, изделий, материалов и оборудования, мест установки стационарных кранов и путей перемещения кранов большой грузоподъемности, инженерных сетей и источников обеспечения строительной площадки водой, электроэнергией, связью, а также трасс сетей с указанием точек их подключения и мест расположения знаков закрепления разбивочных осей. Строительным генеральным планом должны быть предусмотрены места установки стационарных кранов и путей перемещения кранов большой грузоподъемности.

Материалами дела подтверждено, что в составе проекта на строительство жилого дома застройщиком в Администрацию был предоставлен, в том числе, раздел проектной документации - проект организации строительства, содержащий строительный генеральный план, в котором графически определены места установки башенных кранов КБ-408.21, определена опасная зона падения предметов.

В соответствии с общими указаниями, изложенными в текстовой форме на строительном генеральном плане проекта организации строительства, при строительстве объекта необходимо предусмотреть установку на участке вблизи строящегося здания защитных экранов согласно указаниям РД 11-06-2007, имеющих равную или большую высоту по сравнению с высотой возможного нахождения груза, перемещаемого грузоподъёмным краном. Зона работы крана ограничивается таким образом, чтобы перемещаемый груз не выходил за контуры здания в местах расположения защитных экранов.

Согласно п. 5.13. Методических рекомендаций о порядке разработки проектов производства работ грузоподъемными машинами и технологических карт погрузочно-разгрузочных работ РД-11-06-2007, утвержденных приказом Ростехнадзора от 10.05.2007 N 317 к техническим решениям по сокращению величины опасной зоны относятся: ограничение высоты подъема и зоны обслуживания путем ограничения поворота стрелы или ограничения вылета, применения кранов с меньшей высотой подъема, применение удлиненных стропов, отвечающих требованиям ГОСТ 25573-82*, и грузозахватных приспособлений, оборудованных устройствами для испытания прочности монтажных петель, или страховочного приспособления, исключающих возможность падения грузов, применение защитных ограждений (экранов).

Таким образом, проектом организации строительства объекта капительного строительства предусмотрены меры по обеспечению безопасности в зоне падения предметов со здания, не требующие использования земельного участка за границей отвода принадлежащего заявителю земельного участка.

Согласно техническим условиям, выданным ЗАО "СПЭГС" 13.08.2012, и плану трасс КЛ-1 кВ и трасс выноса кабельных линий 6 кВ, который входит в состав части проекта строительства жилого дома N 1 - "электроснабжение", предусмотрен вынос кабельных линий, подпадающих под застройку жилого дома N 1, а также прокладка новых кабельных линий за пределами землеотвода типом прокладки в земле, способом прокладки - в траншее.

На плане трасс КЛ-1 кВ и трасс выноса кабельных линий 6 кВ, согласованном с заинтересованными организациями, в том числе с комитетом дорожного хозяйства, благоустройства и транспорта Администрации, с комитетом по градостроительной политике, архитектуре и капитальному строительству Администрации и предоставленном в материалы дела, отражена граница благоустройства территории жилого дома N 1 за пределами арендуемого заявителем земельного участка.

В соответствии с п.9.7., 9.9. решения Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185 "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов" земляные и вскрышные работы осуществляются в соответствии с установленными администрацией муниципального образования "Город Саратов" требованиями, в границах и в сроки, указанные в разрешении на выполнение данных видов работ.

Дорожные покрытия, тротуары, газоны и другие объекты благоустройства должны быть восстановлены в сроки, указанные в разрешении.

Пунктом 3 выводов заключения государственной экспертизы ФГУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в Саратовской области", проведенной в отношении земельного участка под размещение жилых домов от 27.04.2012 N 996, предусмотрено требование о благоустройстве прилегающей территории, максимальному озеленению, выполнению подъездных путей из твердого не пылящего покрытия.

Согласно положениям раздела 2 решения Саратовской городской Думы от 27.09.2007 N 20-185 "О Правилах благоустройства территории муниципального образования "Город Саратов" благоустройство - комплекс мероприятий по содержанию объектов благоустройства, в том числе зеленых насаждений, направленных на создание благоприятных, здоровых и культурных условий жизни, трудовой деятельности и досуга населения.

Объекты благоустройства - территории общего пользования (дороги, улицы, внутриквартальные и межквартальные проезды, тротуары, сады, парки, скверы, лесопарки, городские леса, площади, мосты, путепроводы, дворовые территории и др.), хозяйствующих субъектов, частных домовладений, многоквартирных домов, включая расположенные на всех указанных территориях зеленые насаждения, объекты наружного освещения, объекты малых архитектурных форм, иные объекты в части их внешнего вида.

С учетом вышеизложенного благоустройство прилегающей территории за границами землеотвода заявителя предусмотрено материалами, содержащимися в проектной документации, а также документами, предоставленными заявителем в Администрацию для получения разрешения на строительство жилого домаN 1.

Проектная документация выполнена в соответствии с требованиями действующего законодательства РФ, строительными нормами и правилами, сводами правил, санитарными правилами и нормами, что подтверждается положительным заключением экспертизы проектной документации - N 5-3-1-0034-12, выданным ООО "Межрегионэкспертиза" и предоставленным в материалы дела.

В соответствии с ч.З. ст.44 Градостроительного кодекса Российской Федерации в составе градостроительного плана земельного участка указываются:

1) границы земельного участка;

2) границы зон действия публичных сервитутов;

3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;

4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;

5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);

6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;

7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);

8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.

Предоставленный проект строительства жилого дома N 1 соответствует требованиям градостроительного плана земельного участка N 1Ш 64304000-070 в части осуществления застройщиком строительства объекта капитального строительства в границах, определенных в градостроительном плане.

В соответствии с частью 3 статьи 110 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищно-строительный кооператив в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности выступает в качестве застройщика и обеспечивает на принадлежащем ему земельном участке строительство многоквартирного дома в соответствии с выданным такому кооперативу разрешением на строительство.

Согласно пункта 2.2. Устава ЖСК основными видами деятельности являются выполнение функций заказчика-застройщика, обеспечение выполнения всех видов строительных, проектных, ремонтно-строительных, монтажных, пуско-наладочных, сантехнических и других специальных видов работ по строительству дома путем заключения гражданско-правовых договоров, обеспечение строительства дополнительных помещений и объектов общего имущества, обеспечение строительства нежилых помещений, объектов производственного назначения, находящихся в общей собственности членов кооператива, необходимых для эксплуатации недвижимого имущества, земельных участков.

Вынесенное распоряжение Администрации N 401-р от 19.10.2012 нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, так как осуществление строительства многоэтажного жилого дома N 1 служит достижению целей, ради которых был создан ЖСК, и относится к основным видам его деятельности.

Распоряжение не содержит нормы закона, которыми руководствовалась Администрация при издании распоряжения об отмене разрешения на строительство N КП 64304000-186 от 14.09.2012 года, не содержатся данные об обстоятельствах, связанных с нарушением норм действующего законодательства, повлекших отмену разрешения на строительство.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что доводы заинтересованных лиц не могут расширять, уточнять основания вынесенного ненормативного правового акта, а также не нашли своего подтверждения в ходе судебного разбирательства, а указанные в них обстоятельства не могут являться в силу части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство, так как не свидетельствуют о противоречии между градостроительным планом земельного участка и представленными застройщиком в Администрацию документами на выдачу разрешения на строительство, изложенные Администрацией в отзывах обстоятельства (в том числе, использование башенных кранов в пределах (за пределами) отведенного земельного участка, факт наличия (либо отсутствия) защитных экранов опасных зон) могут быть предметом самостоятельной проверки организации строительства в последующем, при непосредственном ведении строительных работ. При этом доотвод земельного участка для обеспечения безопасности эксплуатации строительной техники и т.п., возможен по факту осуществления строительства и по мере необходимости.

Суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что наличие положительного заключения на строительство указывает на возможность осуществления строительства и возможность устранения отдельных недостатков по мере реализации проекта. Между тем, указанное не свидетельствует о несоответствии представленных документов в Администрацию требованиям градостроительного плана земельного участка, в связи с чем требования ЖСК являются обоснованными.

Таким образом, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального права и процессуального права.

При таких обстоятельствах принятый судебный акт отмене не подлежит.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение арбитражного суда Саратовской области от 09 января 2013 года по делу N А57-21746/2012 оставить без изменения, апелляционные жалобы без удовлетворения.

Постановление вступает в силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в порядке, предусмотренном статьями 273-277 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи кассационной жалобы через арбитражный суд первой инстанции в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления постановления в законную силу.

Председательствующий

Н.В. Луговской

Судьи

Л.Б. Александрова И.И. Жевак