Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2013 г. N 12АП-549/13

г. Саратов

27 февраля 2013 г.

Дело N А12-24239/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2013 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Борисовой Т.С.,

судей Акимовой М.А., Александровой Л.Б.

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарём судебного заседания Чумаковой А.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (400001, г.Волгоград, ул.Калинина, д.4, ОГРН 1043400443074, ИНН 3445071298)

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 12 декабря 2012 года по делу N А12-24239/2012 (судья Середа Н.Н.)

по заявлению открытого акционерного общества "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (628486, Ханты-Мансийский автономный округ, г.Когалым, ул.Ноябрьская, д.7, ОГРН 1028601440955, ИНН 7736036626)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (400001, г.Волгоград, ул.Калинина, д.4, ОГРН 1043400443074, ИНН 3445071298),

заинтересованные лица: Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области (г. Волгоград, проспект В.И.Ленина, д. 15, ОГРН 1093444002684, ИНН 3444168900), прокуратура Николаевского района Волгоградской области (404033, Волгоградская область, г.Николаевск, ул.Октябрьская, д.27)

об отмене постановления N 27-18/2012 от 20.09.2012 о привлечении к административной ответственности, о признании недействительным предписания N 27-18/2012 от 20.09.2012,

при участии в судебном заседании представителя открытого акционерного общества "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" Дериглазова Д.А., действующего по доверенности от 29.12.2012 N 563,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российская инновационная топливно-энергетическая компания" (далее - ОАО "РИТЭК", Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области (далее - Управление Росреестра по Волгоградской области, административный орган) об отмене постановления от 20.09.2012 N 27-18/2012 о привлечении к административной ответственности по статье 7.1. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и наложении административного штрафа в размере 10 000 рублей.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 28.09.2012 возбуждено арбитражное дело N А12-24239/2012 (т.1, л.д. 1-3).

ОАО "РИТЭК" обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением к тому же ответчику о признании недействительным предписания от 20.09.2012 N 27-18/2012.

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 15.11.2012 возбуждено арбитражное дело N А12-27986/2012 (т.3, л.д. 1-2).

Определением Арбитражного суда Волгоградской области от 03.12.2012 дела объединены в одно производство, делу присвоен статистический N А12-24239/2012 (т.3, л.д. 97).

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 12 декабря 2012 года заявление ОАО "РИТЭК" удовлетворено. Суд признал незаконным и отменил постановление Управления Росреестра по Волгоградской области по делу об административном правонарушении от 20.09.2012 N 27-18/2012 о привлечении учреждения к административной ответственности, предусмотренной статьёй 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 10 000 (десять тысяч) рублей. Суд признал недействительным предписание от 20.09.2012 N 27-18/2012, как не соответствующее положениями статьи 29.13. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Росреестра по Волгоградской области обратилось в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявления ОАО "РИТЭК". Податель жалобы настаивает на доказанности вины Общества в совершении вменяемого правонарушения и отсутствии нарушений порядка привлечения к административной ответственности.

ОАО "РИТЭК" в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представлен письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором Общество возражает против доводов апелляционной жалобы, просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель ОАО "РИТЭК" поддержал правовую позицию, изложенную в отзыве на апелляционную жалобу, дал аналогичные пояснения.

Представители Управления Росреестра по Волгоградской области, Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Волгоградской области, прокуратуры Николаевского района Волгоградской области в судебное заседание не явились. О месте и времени судебного заседания указанные лица извещены надлежащим образом, что подтверждается наличием в материалах дела уведомлений N 81113 9, N 81112 2, N 811115, N 81110 8 с отметкой о вручении почтовых отправлений адресатам.

Публикация судебного акта в сети Интернет произведена 24.01.2013. Указанные лица имели реальную возможность явиться в суд либо обеспечить явку представителей в судебное заседание либо известить суд о причинах неявки.

От прокуратуры Волгоградской области в материалы дела поступило письменное ходатайство о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя.

Судом заявленное ходатайство удовлетворено.

Принимая во внимание наличие сведений о надлежащем извещении лиц, участвующих в деле, о времени и месте судебного заседания, основываясь на положениях пункта 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие их представителей.

Законность и обоснованность принятого решения проверяются арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке и по основаниям, установленным статьями 258, 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Заслушав представителя ОАО "РИТЭК", изучив и исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзыва на неё, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом норм материального и соблюдение норм процессуального права, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как видно из материалов дела, 14.09.2012 прокуратурой Николаевского района Волгоградской области с привлечением специалиста Николаевского отдела Управления Росреестра по Волгоградской области проведена проверка ОАО "РИТЭК" на предмет соблюдения земельного законодательства.

В ходе проверки установлено, что Обществом эксплуатируется под скважину N 2 Левобережной площади земельный участок площадью 4018 кв.м с кадастровым номером 34:18:100013:40, расположенный по адресу: Волгоградская область, Николаевский район, в 5,8 км юго-восточнее с. Ленинское в границах ОПХ "Россия". При этом земельный участок используется Обществом без правоустанавливающих документов на землю, оформленных в установленном порядке.

Выявленное нарушение зафиксировано в акте проверки от 14.09.2012.

В этот же день, 14.09.2012 прокурором Николаевского района Волгоградской области вынесено постановление о возбуждении в отношении ОАО "РИТЭК" дела об административном правонарушении по признакам статьи 7.1 Кодекса Российской Федерации об административном правонарушении.

Материалы дела об административном правонарушении направлены по подведомственности в Николаевский отдел Управления Росреестра по Волгоградской области для рассмотрения и принятия решения по существу.

20.09.2012 по итогам рассмотрения вышеназванного постановления главным государственным инспектором Николаевского района по использованию и охране земель Управления Росреестра по Волгоградской области вынесено постановление, которым ОАО "РИТЭК" признано виновным в совершении правонарушения, ответственность за которое установлена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 (десять тысяч) рублей.

20.09.2012 Обществу Управлением Росреестра по Волгоградской области выдано предписание N 27-18/2012 об устранении нарушения земельного законодательства, согласно которому ОАО "РИТЭК" предписано в срок до 20.03.2013 устранить допущенные нарушения путем оформления правоустанавливающих документов на земельный участок или освободить данный земельный участок.

ОАО "РИТЭК", не согласившись с постановлением и предписанием административного органа, оспорило их в Арбитражный суд Волгоградской области.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление Общества, сделал вывод об отсутствии вины ОАО "РИТЭК" в совершении вменяемого административного правонарушения и установил нарушение административным органом порядка привлечения Общества к административной ответственности.

Суд апелляционной инстанции считает решение суда первой инстанции подлежащим оставлению без изменения, при этом исходит из следующего.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю - формальный состав с альтернативными признаками по противоправности деяния. Незаконность использования имеет место в случае отсутствия документов, подтверждающих право пользования собственно на земельный участок. Объективную сторону данного состава представляет собой деяние в виде активных действий по любому использованию земельного участка без правоустанавливающих документов.

Права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (далее - Федеральный закон N 122-ФЗ). Права на земельные участки граждан и юридических лиц удостоверяются документами в соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ. (пункт 1 статьи 25, пункт 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации)

В силу части 1 статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственники здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеют право пользования предоставленной таким лицом под эту недвижимость частью земельного участка. Если из закона, решения о предоставления земли, находящейся в государственной или муниципальной собственности, или договора не вытекает иное, собственник здания или сооружения имеет право постоянного пользования частью земельного участка, на котором расположено это недвижимое имущество.

В соответствии с главами 3 и 4 Земельного кодекса Российской Федерации земля может находиться в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании, пожизненном наследуемом владении, ограниченном пользовании, аренде и безвозмездном срочном пользовании.

Таким образом, пользование земельным участком при отсутствии оформленного в установленном порядке права собственности, владения, пользования или аренды (самовольное занятие земель) является основанием для привлечения к ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Как следует из материалов дела, ОАО "РИТЭК" на праве собственности принадлежит скважина N 2 Левобережной площади. Данное обстоятельство объективно подтверждается представленным в материалы дела свидетельством о государственной регистрации права от 13.12.2011 34-АА N 578855 (т.1, л.д. 50).

Оспариваемым постановлением ОАО "РИТЭК" вменяется использование земельного участка площадью 4018 кв.м с кадастровым номером 34:18:100013:40, расположенного по адресу: Волгоградская область, Николаевский район, в 5,8 км юго-восточнее с. Ленинское в границах ОПХ "Россия" для эксплуатации скважины N 2 Левобережной площади без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю.

Согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

При этом лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность, за исключением случаев, предусмотренных примечанием к настоящей статье.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

В силу части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Суд первой инстанции, полно и подробно изучив представленные в материалы дела доказательства, пришёл к правильному выводу о недоказанности административным органом вины ОАО "РИТЭК" в совершении вменяемого правонарушения.

Так, судом первой инстанции установлено, что еще до государственной регистрации права на объект недвижимости - скважины N 2 Левобережной площади и после 21.03.2011, 28.06.2011, 11.01.2012 Общество обращалось в Министерство сельского хозяйства Российской Федерации с ходатайствами о переводе спорного земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики (т.1, л.д.24, 29, 34).

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации 03.05.2011, 09.11.2011, 08.02.2012 возвращало Обществу заявление и пакет документов на том основании, что им представлены не все документы, которые необходимы для решения вопроса о переводе земельного участка в другую категорию (т.1, л.д.26, 32, 38).

Неправомерные действия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации послужили основанием к обращению Общества с заявлением в Арбитражный суд г. Москвы. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 09.07.2012 по делу N А40-63855/12-147-599 требования ОАО "РИТЭК" удовлетворены, суд обязал Министерство сельского хозяйства Российской Федерации рассмотреть по существу ходатайство Общества. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 04.10.2012 решение Арбитражного суда г. Москвы от 09.07.2012 оставлено без изменений. Судебные инстанции по делу N А40-63855/12-147-599 пришли к выводу, что Министерством сельского хозяйства Российской Федерации были истребованы у Общества документы, представление которых в соответствии с положениями Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" не требовалось. До настоящего времени решение Арбитражного суда г. Москвы от 09.07.2012 по делу N А40-63855/12-147-599 Министерством сельского хозяйства Российской Федерации не исполнено (т.1, л.д. 40, т.3, л.д. 38).

02.03.2012 Общество обратилось в ТУ Росимущества в Волгоградской области с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду. Данное заявление оставлено без рассмотрения. Общество оспорило бездействие государственного органа в Арбитражный суд Волгоградской. Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 11.07.2012 по делу N А12-11690/2012 требования Общества удовлетворены, суд обязал ТУ Росимущества в Волгоградской области в месячный срок принять решение по заявлению Общества. Постановлением Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2012 решение Арбитражного суда Волгоградской области от 11.07.2012 по делу N А12-11690/2012 оставлено без изменения (т.1, л.д. 42, 43, т.3, л.д.49).

24.09.2012 и 09.10.2012 Общество вновь обращалось в ТУ Росимущества в Волгоградской области с заявлениями о заключении договора аренды на спорный земельный участок.

В связи с неисполнением решения Арбитражного суда Волгоградской области от 11.07.2012 по делу N А12-11690/2012 в добровольном порядке, оно было обращено к принудительному исполнению: постановлением судебного пристава-исполнителя Центрального районного отдела Управления службы судебных приставов по Волгоградской области от 06.11.2012 возбуждено исполнительное производство N 58894/12/43/34. Из письма ТУ Росимущества в Волгоградской области от 19.10.2012 в адрес заявителя следует, что решение суда будет исполнено только после рассмотрения дела в кассационной инстанции (т.2, л.д.98-103).

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что ОАО "РИТЭК" приняты все зависящие от него меры к надлежащему оформлению прав на земельный участок.

Настаивая на наличии в действиях (бездействии) ОАО "РИТЭК" состава вменяемого правонарушения и доказанности вины Общества в его совершении податель апелляционной жалобы не указывает, какие конкретно меры должно было принять Общество для недопущения совершения правонарушения.

Доводы апелляционной жалобы о несостоятельности ссылок ОАО "РИТЭК" на судебные акты по делам N А40-63855/12-147-599, N N А12-11690/2012, подлежат отклонению.

В соответствии с положениями статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Доказательство признается арбитражным судом достоверным, если в результате его проверки и исследования выясняется, что содержащиеся в нем сведения соответствуют действительности.

Каждое доказательство подлежит оценке арбитражным судом наряду с другими доказательствами.

Никакие доказательства не имеют для арбитражного суда заранее установленной силы.

Суд первой инстанции правомерно оценил судебные акты по делам N А40-63855/12-147-599, N N А12-11690/2012 в совокупности и взаимосвязи с другими доказательствами по делу, поскольку обращение заявителя в указанные судебные инстанции свидетельствует о принятии мер по устранению препятствий для получения правоустанавливающих документов на спорный земельный участок.

Ссылка в апелляционной жалобе на наличие разъяснений Министерства сельского хозяйства Российской Федерации о недопустимости осуществления деятельности ОАО "РИТЭК" по добыче углеводорода в отсутствие оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на земельный участок, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку не опровергает выводов суда первой инстанции о принятии Обществом всех зависящих от него мер к надлежащему оформлению прав на земельный участок.

Таким образом, в нарушение части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Управление Росреестра по Волгоградской области не представило доказательств в подтверждение вины ОАО "РИТЭК" в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того административным органом при вынесении оспариваемого постановления допущено нарушение порядка привлечения лица к административной ответственности.

В силу прямого указания части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, арбитражный суд наряду с иными обстоятельствами, имеющими значения для дела, определяет, соблюден ли установленный порядок привлечения лица к административной ответственности.

В силу части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, привлечение к ответственности незаконно независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к административной ответственности, административное правонарушение.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающих гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, при этом административный орган обязан принять меры к надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о времени и месте составления протокола и лишь при наличии таких сведений административный орган вправе составить протокол в его отсутствие.

Протокол - основной процессуальный документ, которым фиксируется факт административного правонарушения. Соответственно, протокол представляет собой основное доказательство по делу об административном правонарушении.

Требования к составлению протокола о совершении административного правонарушения продиктованы необходимостью не только фиксации факта правонарушения, но и обеспечения соблюдения гарантий защиты лиц, привлекаемых к ответственности.

В соответствии с пунктом 3 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при составлении протокола об административном правонарушении физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные настоящим Кодексом, о чём делается запись в протоколе.

Пунктом 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

В случае возбуждения дела об административном правонарушении прокурором им выносится постановление, которое должно содержать сведения, предусмотренные статьей 28.2 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практики при рассмотрении дел об административных правонарушениях" суду при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности следует проверять, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении.

В силу положений постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" Кодекс допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Как следует из материалов дела, в проверке ОАО "РИТЭК" принимал участие представитель Общества Агеев Л.В. по доверенности N 340 от 03.09.2012. Им даны объяснения по акту проверки от 14.09.2012.

Постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 14.09.2012 вынесено прокурором в отсутствие законного представителя ОАО "РИТЭК" с участием представителя Общества Агеева Л.В. по той же доверенности, который дал объяснения по существу вмененного Обществу правонарушения (т.3, л.д. 61, 74, 77).

При решении арбитражным судом вопроса о том, имело ли место надлежащее извещение законного представителя лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, о составлении протокола об административном правонарушении, следует учитывать, что Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит оговорок о необходимости направления извещения исключительно какими-либо определенными способами.

Доказательства надлежащего извещения законного представителя ОАО "РИТЭК" каким-либо способом в материалах дела отсутствуют. Более того, как верно указал суд первой инстанции, такие доказательства и не могли быть представлены, поскольку постановление вынесено прокурором сразу же после проведения проверки, то есть 14.09.2012.

В силу части 2 статьи 25.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Из позиции, изложенной в пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10, следует, что перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, законным представителем не является. Поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя. Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Изучением вышеназванной доверенности N 340 от 03.09.2012 судом первой инстанции установлено, что ОАО "РИТЭК" в лице его генерального директора предоставило Агееву Л.А., полномочия на представление интересов Общества при проведении проверки по вопросу использования земельного участка. Иные полномочия, в том числе на участие при возбуждении дела об административном правонарушении, его рассмотрении, указанная доверенность не содержит (т.3, л.д.59).

В связи с этим ссылка в апелляционной жалобе на то, что доверенность, выданная ОАО "РИТЭК" Агееву Л.А. является специальной и свидетельствует о надлежащем извещение законного представителя Общества о возбуждении дела об административном правонарушении, подлежит отклонению.

Суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что постановление о возбуждении дела об административном правонарушении вынесено прокурором без участия законного представителя Общества в отсутствие сведений о его надлежащем извещении.

В силу части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, пункта 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.03 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.04 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" подобные нарушения порядка привлечения к административной ответственности при условии, если они носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, являются безусловным основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа.

Суд апелляционной инстанции считает, что ненадлежащее извещение лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении (в данном случае постановления о возбуждении дела об административном правонарушении) является существенным нарушением порядка привлечения к административной ответственности, поскольку лицо, привлекаемое к ответственности, в таком случае лишается предоставленных законом процессуальных прав и гарантий защиты: прав на ознакомление с материалами дела, знакомиться с протоколом об административном правонарушении и представлять объяснения и замечания по содержанию протокола, дачу объяснений и представления доказательств, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника.

При таких обстоятельствах оспариваемое постановление о привлечении ОАО "РИТЭК" к административной ответственности правомерно признано судом незаконным и отменено.

Как следует из материалов дела, 20.09.2012 Обществу выдано предписание N 27-18/2012, согласно которому ОАО "РИТЭК" предписано в срок до 20.03.2013 устранить допущенные нарушения путем оформления правоустанавливающих документов на земельный участок или освободить данный земельный участок.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения выдаётся должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводившими проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Таким образом, формы реагирования при выявлении нарушений и порядок их применения определены законодателем. Так, полномочия по вынесению предписания предоставлены административному органу положениями Федерального закона N 294-ФЗ только при осуществлении государственного земельного надзора, осуществляемого в форме плановых или внеплановых проверок, проводимых на основании распоряжения руководителя (заместителя) органа государственного надзора о проведении проверки. По результатам рассмотрения административного дела уполномоченный орган вправе вносить только представление об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Судом первой инстанции установлено и не опровергнуто административным органом, что в отношении ОАО "РИТЭК" проверка в порядке Федерального закона N 294-ФЗ не проводилась.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не предусматривает такой формы реагирования при совершении административного правонарушения как вынесение предписания.

Фактически выданное ОАО "РИТЭК" предписание N 27-18/2012 от 20.09.2012, согласно которому Обществу предписано в срок до 20.03.2013 устранить допущенные нарушения путем оформления правоустанавливающих документов на земельный участок или освободить данный земельный участок, направлено на устранение причин и условий, способствовавших совершению вменяемого Обществу правонарушения, и по существу является представлением, вынесение которого предусмотрено частью 1 статьи 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, указанный ненормативный правовой акт по своей форме не соответствует требованиям действующего законодательства.

Согласно пункту 20.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства (ответственность за невыполнение которых предусмотрена частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) могут быть оспорены в арбитражном суде в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Предусмотренные статьей 29.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и у способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Таким образом, на основании изложенных норм права с учетом постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 представления административных органов могут различаться по виду, по способу обжалования в арбитражный суд и, соответственно, такие споры могут быть рассмотрены по правилам различных глав Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судом первой инстанции оспариваемое ОАО "РИТЭК" предписание рассмотрено по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В данном случае оспариваемое предписание вынесено административным органом на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении 20.09.2012 N 27-18/2012. Иных обстоятельств, послуживших основанием для вынесения оспариваемого предписания, административным органом не приведено и судом первой инстанции не установлено.

Учитывая, что состав административного правонарушения в действиях заявителя административным органом не доказан, предписание N 27-18/2012 от 20.09.2012 правомерно признано судом первой инстанции незаконным и отменено.

Доводы апелляционной жалобы, не опровергая правильности выводов суда первой инстанции, по существу сводятся к переоценке установленных по делу обстоятельств и не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Апелляционную жалобу Управления Росреестра по Волгоградской области следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 12 декабря 2012 года по делу N А12-24239/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Волгоградской области - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Т.С. Борисова

Судьи

М.А. Акимова Л.Б. Александрова