Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2013 г. N 13АП-2959/13

г. Санкт-Петербург

14 марта 2013 г.

Дело N А56-67146/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 марта 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Савицкая И.Г.

при ведении протокола судебного заседания: Беляевой Ю.А.

при участии:

от истца (заявителя): Трухачева Д.В. по доверенности от 20.12.2011 N 526-ДЮ;

от ответчика (должника): не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2959/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.01.2013 по делу N А56-67146/2012 (судья Трохова М.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства

по иску (заявлению) Открытого акционерного общества "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (ОГРН 1037739877295, место нахождения: г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, далее - ОАО "РЖД", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 01.11.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-03/432 о привлечении общества к административной ответственности по части 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 11.01.2013 заявленное обществом требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено.

В апелляционной жалобе Управление просит решение суда от 11.01.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, материалами дела подтверждается, что ОАО "РЖД" имело реальную возможность принять необходимые и предусмотренные законом меры для своевременного исполнения предписания, проведения оценки уязвимости, а также разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности. Таким образом, по мнению подателя жалобы, в действиях общества имеется событие административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

В судебном заседании представитель общества возражал против удовлетворения апелляционной жалобы.

Управление, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своих представителей не направило.

В соответствии с частью 3 статьи 156, частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в отсутствие представителей ответчика.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом первой инстанции, на основании распоряжения от 03.10.2012 N 908-р в период с 10.10.2012 по 22.10.2012 Управлением проведена внеплановая документарная проверка в отношении железнодорожного вокзала Воркута Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (далее - вокзал Воркута), в ходе которой выявлено, что обществом не исполнен пункт 1 предписания Управления об устранении выявленных нарушений от 31.05.2012 N 07-44-03/228, которым ОАО "РЖД" предписывалось в срок до 30.09.2012 разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности железнодорожного вокзала Воркута.

По факту выявленного правонарушения Управлением от 26.10.2012 составлен в отношении общества протокол N 07-45-03/405 об административном правонарушении, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Постановлением от 01.11.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-03/432 ОАО "РЖД" привлечено к административной ответственности в соответствии с вышеуказанной квалификацией с назначением наказания в виде штрафа в размере 20000 рублей.

Не согласившись с указанным постановлением, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Исследовав материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы Управления в связи со следующим.

Согласно пункту 10 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) транспортная безопасность - состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

В силу части 2 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании пункт 9 статьи 1 Закона N 16-ФЗ.

Пунктом 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ установлено, что на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности (пункт 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ).

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования), которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу статьи 8 Закона N 16-ФЗ и пункта 4 Требований они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах.

В соответствии с пунктом 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Как установлено судом первой инстанции и не оспаривается сторонами, железнодорожный вокзал Воркута (объект транспортной инфраструктуры) внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 30.05.2011, уведомление об этом получено обществом 31.05.2011.

Таким образом, общество было обязано обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 30.08.2011, и в срок до 30.11.2011 разработать и утвердить план транспортной безопасности.

Установив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 31.05.2012 N 07-44-03/228 обязало общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства (разработать и утвердить план транспортной безопасности) в срок до 30.09.2012.

Частью 1 статьи 19.5 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания, требования органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление контроля (надзора) в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Факт неисполнения обществом предписания Управления установлен административным органом, судом первой инстанции и обществом не оспаривается. Как следует из материалов дела, результаты оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры (ЖВД Воркута) направлены для утверждения в Федеральное агентство железнодорожного транспорта 29.09.2012. Доказательства разработки и утверждения в установленном порядке плана обеспечения транспортной безопасности обществом суду не представлены.

Вместе с тем, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях общества вины во вменяемом правонарушении, при этом суд правомерно исходил из следующего:

В силу части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований, а также пункта 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (утв. Приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34), план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

Согласно части 2 статьи 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости ОТИ и/или ТС проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением.

Согласно пункту 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Минтранса России от 12.04.2010 N 87 (редакции, действовавшей до 13.09.2011), оценка уязвимости проводится организациями, определенными частью 2 статьи 5 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", на основании методик проведения оценки уязвимости с учетом перечня потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и с применением модели нарушителя. При этом, соответствующие методики проведения оценки уязвимости были утверждены Приказом Федерального агентства от 25.10.2011 N 515.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации 26.07.2011 N 199, в Приказ Министерства транспорта Российской Федерации от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" в целях исключения избыточного нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств внесено следующее изменение:

"В пункте 4 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств слова "на основании методик проведения оценки уязвимости" исключить".

Данный приказ вступил в силу с 13.09.2011.

Таким образом, следует согласиться с доводами заявителя о том, что своевременному проведению оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры в срок, установленный пунктом 5.7 Требований, с момента получения уведомления о включении железнодорожного вокзала г. Воркута (объекта транспортной инфраструктуры) в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры препятствовало также неопределенность и избыточность нормативного регулирования процедуры проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которая была признана на законодательном уровне Министерством транспорта Российской Федерации, в связи с чем в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств были внесены соответствующие изменения.

Как следует из материалов дела, договор на проведение оценки уязвимости заключен обществом с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" только 16.11.2011 (по истечении 2-х месяцев с момента внесения соответствующих изменений в Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств).

Вместе с тем, как правомерно указал суд первой инстанции, оспариваемым постановлением общество привлечено к административной ответственности за неисполнение предписания Управления от 31.05.2012 N 07-44-03/228. В этой связи для установления наличия вины в действиях общества необходимо установить, являлся ли предоставленный Управлением срок исполнения предписания (четыре с половиной месяца) достаточным для устранения допущенного нарушения, и имело ли общество в указанный в предписании срок реальную возможность выполнить предписанные требования.

Как установлено судом первой инстанции, фактически неисполнение обществом в срок предписания вызвано независящими от заявителя обстоятельствам, а именно неисполнением ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" своих обязанностей в рамках заключенного договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328. Согласно условиям договора от 16.11.2011 N СРДЖВю-328 ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" обязано было провести работы по оценке уязвимости в срок до 31.12.2011 и общество при заключении договора не могло предположить, что контрагентом не будут в срок исполнены договорные обязательства.

Отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости объекта является препятствием для дальнейшей разработки субъектом транспортной инфраструктуры планов обеспечения транспортной безопасности объекта.

При этом, как правомерно указал суд первой инстанции, замена контрагента на иную специализированную организацию в целях более быстрого проведения оценки уязвимости в данном случае не привела бы к исполнению предписания в срок, поскольку в случае замены контрагента оценка уязвимости проводилась бы заново, в то время как оценка уязвимости ОТИ и ТС является трудоемким мероприятием, а для исполнения предписания от 31.05.2012 N 07-44-03/228 необходимо было провести не только оценку уязвимости, но и получить решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости, а затем разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. На все эти действия, как было указано выше, законодателем предоставлен срок до 6 месяцев (пункты 5.7 и 5.8 Требований). В связи с этим очевидно, что общество не смогло бы в установленный срок исполнить предписание Управления даже в случае принятия мер по замене контрагента по договору.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии в действиях общества вины в неисполнении в установленный срок предписания от 31.05.2012 N 07-44-03/228, а следовательно и состава вмененного обществу правонарушения.

В силу пункта 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие состава административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Учитывая изложенное, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены решения суда от 11.01.2013 не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 11.01.2013 по делу N А56-67146/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Судья

И.Г. Савицкая