Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты (А.В. Шишлов, "Финансы", N 11, ноябрь 2007 г.)

Бюджетное законодательство и межбюджетные трансферты

В связи с принятием изменений в Бюджетный кодекс РФ (Федеральный закон от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации") в теории и на практике возникают значительные трудности и неясности в надлежащем правоприменении отдельных положений, касающихся предоставления межбюджетных трансфертов.

Очень важно четко определиться с нюансами в предоставлении разных форм межбюджетных трансфертов, с учетом особенностей, связанных с вступлением в силу вышеназванного закона. Их перечень, к сожалению, по сей день остается открытым. В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ) межбюджетные трансферты определены как средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ.

В действующем бюджетном законодательстве выделяются следующие основополагающие формы межбюджетных трансфертов: дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений); субвенции (из фондов компенсаций, субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав сложносоставных субъектов Российской Федерации); субсидии (из фондов софинансирования расходов, субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

В свое время существовали "суррогатные" формы межбюджетных трансфертов (иные безвозмездные и безвозвратные перечисления; бюджетные кредиты; средства, перечисляемые в бюджет в связи с погашением или обслуживанием долга или исполнением иных обязательств). По их правовой природе было ошибочно выделять их в самостоятельные формы межбюджетных трансфертов, тем более что многие из них в бюджетной классификации расходов не указывались как самостоятельные.

После внесения изменений в БК РФ в 2007 г., дотации определяются уже, как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Между тем, исходя из сущности данного понятия, дотация должна выделяться до определенного уровня выравнивания бюджетной обеспеченности, в пределах общего покрытия недостающих средств, с учетом принятого критерия, т.е. без определения целевого назначения. До принятия Федерального закона от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ, дотации предоставлялись как форма межбюджетных трансфертов не только в составе формализованных фондов финансовой поддержки, но и вне их, что порождало порочную практику распределения средств дотации без методики определения объема дотации (ст. 129, 135 БК РФ). В последние годы на практике (на федеральном и региональном уровнях) как раз применяются дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов (ст. 23 Закона Иркутской области от 28.12.2005 г. N 114-03 "Об областном бюджете на 2006 год"). Такие дотации, по существу, не решают вопросов сбалансированности бюджетов, то есть общего покрытия минимально необходимых расходов доходами. Их можно рассматривать как "прибавку" к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности без строго формализованных расчетов. Это говорит о несовершенстве действующего механизма определения дотаций из Федерального фонда финансовой поддержки регионов и региональных фондов финансовой поддержки органов местного самоуправления. Средства на сбалансированность выделяются, как правило, тем регионам и муниципальным образованиям, у которых выпадают большие доходы из-за изменений в действующем налоговом и бюджетном законодательстве, а это значит, что такие дотации носят компенсационный характер. Вышеназванным Федеральным законом были внесены концептуальные изменения в части, касающейся практики применения дотации, исключившие возможность направления дотаций бюджетам бюджетной системы РФ вне фондов финансовой поддержки (федеральных, муниципальных). Представляется, что данное положение не распространяется на бюджеты субъектов Федерации. Анализ ст. 135, 139(1) БК РФ показывает, что в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Федерации, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из регионального бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций). Самое интересное нововведение новой редакции Бюджетного кодекса РФ в отношении дотации выразилось в возможности придания ей целевого назначения. В соответствии со ст. 6, вступающей в силу с 1 января 2008 г., дотации определены как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Разделительный союз "или" позволяет придать средствам дотации целевое назначение. Отметим, что это является существенным нововведением в построении межбюджетных отношений. Практическим примером могут служить положения ст. 21 проекта Закона Иркутской области "Об областном бюджете на 2008 год", согласно которым предусматриваются случаи предоставления дотаций из областного бюджета местным бюджетам на определенные целевые расходы такие как, возмещение расходов местных бюджетов в связи с предоставлением льгот по оплате жилого помещения и ЖКУ педагогическим работникам; на социально-экономическое развитие коренного малочисленного народа РФ - тофаларов; на возмещение расходов местных бюджетов, связанных с обеспечением деятельности депутатов Законодательного собрания Иркутской области и их помощников.

Из ст. 6 новой редакции БК РФ исключено определение понятия "субвенция". На наш взгляд, данный шаг является не совсем логичным, поскольку затрудняет единое понимание данного термина практическими работниками финансово-бюджетной сферы, так как именно в ст. 6 сосредоточена основополагающая терминология кодекса. До 1 января 2008 г. субвенции предоставляются как бюджетам бюджетной системы РФ, так и юридическим, физическим лицам. Закон N 63-ФЗ прекратил практику предоставления субвенций физическим и юридическим лицам и коренным образом изменил правовой статус понятия "субвенции". Теперь это только те бюджетные ассигнования, которые подлежат передачи исключительно в порядке межбюджетных отношений (ранее была возможность их предоставления юридическим лицам и органам публичной власти) в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий. Это очень важно, так как теперь субвенции будут применяться исключительно как форма межбюджетных трансфертов из фондов компенсаций. Однако на самом деле все обстоит несколько иначе. Как и в ранее действовавшей редакции БК РФ, закон N 63-ФЗ оставил в ст. 135 среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов регионов, субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев и областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. Здесь речь идет о финансовых взаимоотношениях в так называемых сложносоставных субъектах Федерации. Так, договором между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на 2006 г. предусматривалось, что полномочия органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, указанные в п/п 3, 5, 7-14, 21-25, 27-31, 34, 37, 40, 41 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в 2006 г. осуществляются органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа на территории округа самостоятельно за счет субвенции из бюджета Иркутской области, предоставляемой бюджету округа. Данное положение договора коррелиру-ется с п. 9 ст. 131 БК РФ, согласно которому дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации для краев, областей, в состав которых входят автономные округа, рассчитываются для консолидированного бюджета края, области, включая бюджеты автономных округов, и зачисляются в бюджет края, области, если иное не установлено договором (соглашением) между органами государственной власти края, области и органами государственной власти автономного округа. Кроме этого, соответствующая норма о раздельном зачислении должна содержаться в федеральном законе о федеральном бюджете на текущий финансовый год, в противном случае, как раз подлежит применению норма о предоставлении субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев, областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. По-прежнему, сохранена правовая возможность предоставления так называемых иных субвенций (ст. 132(1), 139(1) БК РФ). По своей внутренней природе субвенция была, есть и остается средствами бюджета одного (первого) уровня публичной власти, передаваемыми в порядке межбюджетных отношений бюджету другого уровня публичной власти на решение вопросов (полномочий) первого уровня публичной власти. В этом случае, на наш взгляд, было бы логичнее органам государственной власти субъектов Федерации наделить государственными полномочиями органы местного самоуправления, однако, действующее законодательство в этой сфере крайне непоследовательно и зачастую противоречиво. Так, ст. 26.3 Федерального закона от 6.10.1999 г. N 184-ФЗ прямо указывает на необходимость предоставления субвенций из региональных местным бюджетам на решение вопросов, относящихся к компетенции субъектов Федерации без соответствующего наделения полномочиями, что, конечно же, является своеобразной правовой коллизией (во-первых, обеспечение государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также дополнительного образования в общеобразовательных учреждениях; во-вторых, социальная поддержка и социальное обслуживание отдельных категорий граждан; в-третьих, предоставление субвенций местным бюджетам для выплаты гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг в соответствии с устанавливаемыми органами государственной власти субъекта Федерации стандартами оплаты жилья и коммунальных услуг).

У субсидии, на взгляд автора, самая сложная правовая природа межбюджетного регулирования. И в прежней, и в новой редакции БК РФ субсидии определяются и как средство межбюджетного регулирования, и как средство поддержки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Очень важной новацией закона N 63-ФЗ в этой части является отказ от возможности предоставления субсидий государственным и муниципальным учреждениям, а также органам публичной власти (ст. 161 БК РФ). Налицо дуализм правовой природы субсидии, который в свою очередь в отличие от субвенции сохранился. Природа средств субсидии сводится к предоставлению бюджетных ассигнований из бюджета одного уровня публичной власти бюджету другого уровня публичной власти на безвозмездной и безвозвратной основе на долевых началах на целевые расходы, относящиеся к предметам ведения органов власти нижестоящего уровня, для стимулирования этих органов власти к вложению средств в приоритетные с позиции вышестоящих органов власти направления. В БК РФ определение данного понятия дается применительно к бюджетам другого уровня, физическому или юридическому лицу и внимание акцентируется только на условиях долевого финансирования и целевого назначения. Вместе с тем, первые шаги образования регионального Фонда софинансирования социальных расходов и распределения субсидий из него показали, что имеется расширительное толкование этого понятия, в том числе подменяющее дотации и субвенции. В отношении возможности предоставления субсидий органами государственной власти субъектов Федерации произошли значительные изменения, связанные с действием закона N 63-ФЗ.

На практике остро встает вопрос о том, сохранилась ли реальная возможность по предоставлению иных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам в форме субсидий в порядке ст. 139(1) БК РФ.

Ответ на данный вопрос, по всей видимости, стоит искать в системе толкования норм ст. 135, 139, 139(1) БК РФ. Как уже упоминалось, из ст. 6 БК РФ законом N 63-ФЗ было исключено определение термина "субсидия". В ст. 135 БК РФ установлено, что из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам могут быть предоставлены субсидии. При этом именно в ст. 139 и 132 БК РФ теперь содержится определение субсидии. Причем, согласно данным статьям теперь в составе фонда софинансирования (федерального и регионального) могут предусматриваться субсидии местным бюджетам на выравнивание обеспеченности муниципальных образований по реализации ими их отдельных расходных обязательств. При внимательном изучении ст. 139(1) БК РФ и соотнесении ее положении с нормами вышеуказанных статей БК РФ можно прийти к выводу, что субсидии не входят в состав иных межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации местным бюджетам. Автор предполагает, что в настоящее время субсидии из региональных бюджетов местным будут и должны быть привязаны исключительно к фонду софинансирования, за исключением п. 7 ст. 79 БК РФ, в соответствии с которым, законом о бюджете субъекта Федерации может быть предусмотрено предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов. Наибольшей проблемой для правоприменителей в субъектах Федерации в части предоставления межбюджетных трансфертов является точное толкование положений ст. 139(1) новой редакции БК РФ, вступающей в силу с 1 января 2008 г., устанавливающих, что в случаях и порядке, предусмотренных законами субъектов Федерации и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами региональных органов государственной власти, местным бюджетам могут быть предоставлены иные межбюджетные трансферты из регионального бюджета, в том числе в форме дотаций, в пределах 10% общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета региона (за исключением субвенций). Что же входит в понятие "иные межбюджетные трансферты местным бюджетам"? Очевидно, что не входят субвенции и субсидии, так как их определение и привязка к определенным фондам (компенсаций, софинансирования расходов) содержатся исключительно в ст. 139, 140 БК РФ и исключены из ст. 6 БК РФ. Это, в свою очередь, соответствует общефедеральной политике, направленной на точное разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти в Российской Федерации.

Остается единственная на настоящий момент форма межбюджетных трансфертов, которая может быть без всяких оговорок и исключений предоставлена через "иные межбюджетные трансферты местным бюджетам". Это - дотации. В настоящее время в среде практических работников обсуждается вопрос о необходимости увеличения до 20% предельного размера привязки общего объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам из бюджета субъекта Федерации (за исключением субвенций) при расчете иных межбюджетных трансфертов. Указанное утверждение не бесспорно и требует дальнейшего научного осмысления, так как в практической деятельности вопросы, связанные с предоставлением иных межбюджетных трансфертов, имеют огромное значение при выстраивании взаимоотношений между органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Хотелось бы отметить необходимость обсуждения данной проблематики широким кругом специалистов в целях выработки единых подходов в формировании практики предоставления конкретных форм межбюджетных трансфертов, а также исключения случаев односторонней трактовки положений действующего бюджетного законодательства отдельными заинтересованными органами публичной власти.

А.В. Шишлов,

заместитель начальника юридического отдела

Департамента финансов Иркутской области

"Финансы", N 11, ноябрь 2007 г.