Новый порядок проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу по финансовым рынкам и ее региональные отделения (Д.А. Вавулин, "Право и экономика", N 1, январь 2008 г.)

Новый порядок проведения проверок организаций, осуществление
контроля и надзора за которыми возложено на Федеральную службу
по финансовым рынкам и ее региональные отделения

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" была создана Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР России). В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 9 апреля 2004 г. N 206 и от 30 июня 2004 г. N 317 ФСФР России - федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Детально полномочия ФСФР России определены в Положении о Федеральной службе по финансовым рынкам, утвержденном постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 317.

К числу полномочий ФСФР России в установленной сфере деятельности отнесено осуществление контроля и надзора за участниками финансового рынка. Приказом ФСФР России от 22 июня 2006 г. N 06-69/пз-н "О территориальных органах Федеральной службы по финансовым рынкам" аналогичными полномочиями наделены и региональные отделения ФСФР России (РО ФСФР России).

Важнейшим элементом системы контроля и надзора на финансовом рынке является проведение ФСФР России и РО ФСФР России проверок деятельности участников финансового рынка, контроль и надзор за которыми возложен на них, на соответствие требованиям законодательства Российской Федерации в сфере финансового рынка. С июня 2005 г. по ноябрь 2007 г. подготовка и проведение таких проверок регламентировались Порядком проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России, утвержденным приказом ФСФР России от 20 апреля 2005 г. N 05-16/пз-н. Однако после вступления в силу приказа ФСФР России от 13 сентября 2007 г. N 07-94/пз-н, этот нормативный правовой акт ФСФР России утратил силу. При этом приказом ФСФР России от 13 сентября 2007 г. N 07-94/пз-н был утвержден новый Порядок проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР России (далее - Порядок проведения проверок).

Структура нового Порядка проведения проверок построена на основе ранее действовавшего нормативного правового акта. Новый Порядок проведения проверок, как и ранее, состоит из семи разделов. В соответствии с ним ФСФР России (РО ФСФР России) по-прежнему вправе проводить проверки следующих участников финансового рынка:

эмитентов ценных бумаг;

акционерных инвестиционных фондов;

субъектов отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений;

субъектов отношений по негосударственному пенсионному обеспечению;

субъектов отношений по обязательному пенсионному страхованию;

субъектов отношений по профессиональному пенсионному страхованию;

ипотечных агентов;

управляющих ипотечным покрытием;

специализированных депозитариев ипотечного покрытия;

профессиональных участников рынка ценных бумаг;

управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов;

специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов, негосударственных пенсионных фондов;

бюро кредитных историй;

жилищных накопительных кооперативов;

саморегулируемых организаций (СРО) профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний.

В новом Порядке проведения проверок сохранены все ранее существовавшие нормы, регламентирующие процедуру подготовки и проведения проверок указанных выше участников финансового рынка, права и обязанности инспекторов ФСФР России (РО ФСФР России), уполномоченных работников федеральных органов исполнительной власти и т.д.*(1). Вместе с тем новый Порядок проведения проверок содержит ряд принципиальных новаций, которые условно можно объединить в четыре группы. Рассмотрим их более подробно.

1. В новом Порядке проведении проверок изменены правила составления квартальных планов выездных проверок, осуществляемых ФСФР России.

Ранее квартальные планы выездных проверок составлялись отдельно центральным аппаратом ФСФР России и каждым РО ФСФР России. Теперь же будет составляться единый квартальный план выездных проверок ФСФР России, включающий как проверки центрального аппарата ФСФР России, так и всех РО ФСФР России (абз. 2 подп. 1.3.1).

2. В новом Порядке проведения проверок определены особенности участия представителей СРО профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний в плановых выездных проверках, проводимых ФСФР России и РО ФСФР России.

До недавнего времени выездные проверки проводились непосредственно работниками ФСФР России (РО ФСФР России). В определенных случаях к проведению проверок могли быть привлечены уполномоченные работники федеральных органов исполнительной власти. Теперь к проведению плановых выездных проверок профессиональных участников рынка ценных бумаг и управляющих компаний, являющихся членами СРО, в обязательном порядке привлекаются уполномоченные работники соответствующих СРО (абз. 2 п. 1.2).

Выездная проверка организации, являющейся членом СРО, проводится по решению руководителя ФСФР России (РО ФСФР России) или замещающего его лица и оформляется приказом. Этот документ помимо прочей информации, которая обычно включается в приказы ФСФР России (РО ФСФР России) о проведении плановой выездной проверки (предмет проверки, срок проведения проверки, состав группы инспекторов с указанием ее руководителя), должен определять состав уполномоченных работников СРО (п. 2.2).

При проведении проверок уполномоченные работники СРО имеют следующие права по отношению к инспекторам и проверяемой организации (п. 3.5):

совместно с инспекторами находиться на территории, в административных зданиях и служебных помещениях организации;

вносить, выносить и пользоваться собственными организационно-техническими средствами, в том числе компьютерами, калькуляторами, телефонами;

рекомендовать инспекторам истребовать необходимые для достижения целей проверки документы (в том числе справки, письменные объяснения и др.) и их копии, а также устные разъяснения по существу проверяемых вопросов;

получать от инспекторов копии документов (в бумажном и/или электронном виде);

получать доступ к информационным ресурсам автоматизированных систем, используемых в деятельности организации, в режиме "только для чтения", документации на используемые автоматизированные системы;

изучать полученные в ходе проведения проверки документы;

давать инспекторам устные и письменные разъяснения и/или заключения по существу проверяемых вопросов.

При проведении проверки обязанностями уполномоченных работников СРО являются (п. 3.6):

обеспечивать охрану конфиденциальности ставших им известными сведений, связанных с деятельностью организации, составляющих служебную, банковскую, налоговую, коммерческую тайну или тайну связи;

обеспечивать охрану конфиденциальности сведений, связанных с профессиональной деятельностью организации, ставших им известными в период подготовки к проверке и в ходе проведения проверки.

По итогам выездной проверки организации, являющейся членом СРО, помимо трех экземпляров акта выездной проверки, составляемых в общем случае, составляются дополнительные экземпляры акта, соответствующие количеству СРО, членом которых является организация (абз. 3 п. 4.4).

В случае несогласия с фактами, изложенными в акте выездной проверки, проведенной с участием уполномоченного работника СРО, последний вправе приложить к нему письменные возражения, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений (абз. 2 п. 4.5).

Дополнительный экземпляр акта выездной проверки организации, являющейся членом СРО, вручается (направляется в установленном порядке) соответствующей СРО в срок, не превышающий 5 рабочих дней с даты его составления (абз. 3 п. 4.6).

В случае несогласия с фактами, изложенными в акте выездной проверки организации, являющейся членом СРО, руководитель организации вправе направить соответствующей СРО письменные возражения по акту в целом или по его отдельным положениям, а также документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность возражений (абз. 3 п. 4.9).

Если по результатам проверки организации, являющейся членом СРО, ФСФР России (РО ФСФР России) принято решение о направлении предписания, то его копия направляется соответствующей СРО. Копию отчета об исполнении предписания организация, являющаяся членом СРО, вправе направить в соответствующую СРО (абз. 3 п. 7.2).

3. В ныне действующем Порядке проведения проверок определяется новая разновидность внеплановой выездной проверки эмитента - наблюдения на общем собрании акционеров (наблюдение), а также порядок ее осуществления.

Наблюдение проводится по месту проведения общего собрания акционеров акционерного общества. Основанием для назначения наблюдения являются поступившие в ФСФР России (РО ФСФР России) жалобы, обращения, заявления или иная информация, содержащие сведения о возможном нарушении прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг при проведении общего собрания акционеров акционерного общества (абз. 3 подп. 1.3.2).

Наблюдение осуществляется во время проведения общего собрания акционеров эмитента без предварительного уведомления эмитента (абз. 2 п. 2.3). При осуществлении наблюдения общие требования к инспекторам (п. 3.1-3.4) применяются с учетом следующих особенностей (п. 3.7). Инспекторы осуществляют наблюдение за всеми этапами проведения общего собрания акционеров, при этом инспекторы не вправе влиять на ход его проведения, а также давать разъяснения по вопросам, связанным с подготовкой, созывом и проведением общего собрания акционеров (подп. 3.7.1).

Вместе с тем инспектор вправе:

присутствовать при проверке полномочий и регистрации лиц, участвующих в общем собрании акционеров;

присутствовать при определении кворума общего собрания акционеров;

присутствовать при голосовании по вопросам повестки дня общего собрания акционеров, выносимым на голосование;

присутствовать при подсчете голосов и подведении итогов голосования на общем собрании акционеров;

требовать и получать документы, связанные с подготовкой, созывом и проведением общего собрания акционеров, на котором осуществляется наблюдение (справки, письменные объяснения и др.);

требовать и получать копии документов, связанных с подготовкой, созывом и проведением общего собрания акционеров, на котором осуществляется наблюдение (в том числе в электронном виде);

требовать и получать устные разъяснения по существу вопросов, связанных с подготовкой, созывом и проведением общего собрания акционеров, на котором осуществляется наблюдение (подп. 3.7.2).

По итогам наблюдения составляется отчет о наблюдении на общем собрании акционеров эмитента (п. 4.11), который включает:

сведения об основании, предмете, месте и времени наблюдения;

сведения о составе группы инспекторов;

сведения об общем собрании акционеров и ходе его проведения;

изложение выявленных при осуществлении наблюдения нарушений требований законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, а также законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, с краткой ссылкой на установленные доказательства (документы) их совершения;

требования законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, а также законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, которые были нарушены эмитентом и/или лицами, осуществлявшими функции счетной комиссии на общем собрании акционеров, отдельно по каждому выявленному нарушению;

выявленные недостатки при проведении общего собрания акционеров (в том числе действия либо бездействие должностных лиц и (или) работников акционерного общества и (или) лиц, осуществлявших функции счетной комиссии на общем собрании акционеров), не являющиеся нарушениями требований законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных правовых актов, регулирующих порядок подготовки, созыва и проведения общего собрания акционеров, а также законодательства Российской Федерации о защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг, но создающие предпосылки для возникновения таких нарушений;

информацию об устранении эмитентом и (или) лицами, осуществлявшими функции счетной комиссии на общем собрании акционеров, нарушений (недостатков), выявленных при осуществлении наблюдения (при наличии подтверждающих такое устранение материалов).

Отчет должен быть составлен в срок, не превышающий 5 рабочих дней с даты окончания осуществления наблюдения. Отчет составляется в одном экземпляре. Отчет подписывается инспекторами (п. 4.12).

ФСФР России (РО ФСФР России) рассматривает отчет и принимает решение в отношении эмитента и (или) лиц, осуществлявших функции счетной комиссии на общем собрании акционеров, в срок, не превышающий 30 дней с даты его составления.

4. В новом Порядке проведения проверок уточнены формы решений, которые могут быть приняты ФСФР России (РО ФСФР России) по итогам проведения проверки с учетом требований законодательства Российской Федерации.

По результатам проведенной проверки ФСФР России (РО ФСФР России) могут быть приняты следующие решения (абз. 2 п. 7.1):

о направлении организации предписания об устранении нарушений законодательства и/или о недопущении подобных нарушений в дальнейшей деятельности;

о направлении предписания о запрете или ограничении проведения организацией отдельных операций на рынке ценных бумаг;

о приостановлении действия лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, выданной организации;

об аннулировании лицензии профессионального участника рынка ценных бумаг, выданной организации;

об обращении в суд с заявлением об административном приостановлении действия или аннулировании лицензии, выданной организации, осуществляющей деятельность инвестиционного фонда, деятельность по управлению инвестиционными фондами, паевыми инвестиционными фондами и негосударственными пенсионными фондами, деятельность специализированного депозитария инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, деятельность негосударственного пенсионного фонда по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию;

об обращении в суд с заявлением об исключении бюро кредитных историй из государственного реестра бюро кредитных историй;

о направлении предписания о приостановлении деятельности жилищного накопительного кооператива;

об обращении в суд с заявлением о ликвидации жилищного накопительного кооператива.

При этом установлено, что решение ФСФР России (РО ФСФР России) по результатам проведенной проверки принимается только в форме приказа, предписания или обращения в суд.

Д.А. Вавулин,

начальник отдела по организации взаимодействия с субъектами

Российской Федерации Регионального отделения Федеральной службы

по финансовым рынкам в Юго-Западном регионе (РО ФСФР России в ЮЗР),

кандидат экономических наук, доцент кафедры государственного

управления и финансов Института бизнеса и права ОрелГТУ

"Право и экономика", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Вавулин Д.А. Порядок проведения проверок организаций, осуществление контроля и надзора за которыми возложено на ФСФР и ее региональные отделения // Право и экономика. 2007. N 4.