Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия незаконной миграции (В.В. Бобырев, "Право и экономика", N 1, январь 2008 г.)

Актуальные проблемы правового обеспечения противодействия
незаконной миграции

Стратегический курс политики Российской Федерации в сфере миграции направлен на стабилизацию общей численности населения и содействие устойчивому социально-экономическому развитию страны, что в значительной мере зависит от обеспечения ее потребности в трудовых ресурсах. В посланиях Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации отмечается, что рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики.

Государственная миграционная политика Российской Федерации предполагает эффективное управление миграционными процессами для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны. В основе совершенствования такой политики должно быть сочетание действенного государственного контроля за миграционными процессами и обеспечением прав и свобод как мигрантов, прибывающих из-за рубежа, так и граждан России. Решающая роль в обеспечении прав и свобод граждан принадлежит государству. В развитие основополагающего конституционного принципа о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства (ст. 2), ст. 45 Конституции РФ гарантирует государственную защиту этих прав и свобод в Российской Федерации.

Незаконная миграция - одна из острейших и взрывоопасных проблем современности и представляет реальную угрозу безопасности личности, российскому обществу и государству. Нелегальные мигранты не только сами не могут пользоваться предоставленными правами, но и в то же время не могут быть привлечены к выполнению обязанностей, установленных государством. В связи с этим необходимо отметить, что одним из основных приоритетных направлений государственной миграционной политики является эффективное противодействие правонарушениям и преступлениям в сфере миграции. В настоящее время правоохранительная составляющая миграционной политики Российской Федерации имеет особое значение.

Анализ угроз национальной безопасности страны показывает их прямое соотнесение с проблемами нелегальной миграции. В последние годы увеличивались масштабы и темпы незаконной миграции в Россию. Негативные последствия данного социально-правового явления для всех сфер жизнедеятельности общества представляет реальную угрозу национальной безопасности страны и ее территориальной целостности. Неконтролируемый приток мигрантов, готовых работать за любую плату, нередко при низком уровне образовательной и профессиональной подготовки, способен дестабилизировать социальную обстановку, а также оказаться источником угрозы для экономической безопасности страны.

Незаконная миграция способствует росту преступности и расширению подпольного рынка труда, серьезно ухудшает международный авторитет нашей страны. Установлена взаимосвязь незаконной миграции и терроризма, организованной преступности, коррупции. Следует учитывать, что сама связь миграции и безопасности носит двусторонний характер: это безопасность не только общества и государства, затрагиваемых миграционными процессами, но и самих мигрантов, которая во многом зависит от вида перемещения (миграции) и его оснований.

На Всероссийском координационном совещании руководителей правоохранительных органов (21 ноября 2006 г.), посвященном вопросам повышения эффективности правоохранительной системы России, Президент РФ В.В. Путин отметил, что важнейшим условием успешной борьбы с преступностью остается нормативная база. Логично, что основной задачей государственной миграционной политики в области законодательства является совершенствование законодательного регулирования въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, включая их трудовую деятельность.

Современные процессы миграции населения характеризуются достаточной сложностью и многообразием. Однако миграционные проблемы не всегда эффективно регулируются действующим законодательством. В частности, отечественное законодательство в сфере миграции недостаточно согласовано с аналогичным законодательством государств - участников СНГ, международной нормативной правовой базой. Тем самым создаются правовые предпосылки для незаконной миграции и для вовлечения мигрантов в преступную деятельность.

Необходимость поставить под контроль возрастающие масштабы миграции потребовала выработки качественно нового законодательного регулирования, четкой государственной миграционной политики.

В целях совершенствования законодательной базы в сфере миграции по инициативе Комитета Государственной Думы по безопасности в декабре 2006 г. и октябре 2007 г. состоялись "круглые столы", на которых рассмотрен широкий спектр проблем, связанных с влиянием незаконной миграции на криминогенную обстановку. В указанный период Государственной Думой, Правительством РФ, Федеральной миграционной службой (ФМС России) и МВД России были приняты законодательные и организационные меры, направленные на предотвращение неблагоприятных тенденций в сфере миграции, которые сформировались в 80-90-е годы прошлого века и реально угрожали национальной безопасности нашей страны.

Сохраняющаяся в первое пятилетие 2000 годов спонтанная, во многом неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее регионах. Результатом такой нерегулируемой миграции являлись диспропорции в экономическом и социальном развитии государства.

До недавнего времени в нашей стране не существовало сколько-нибудь достоверных оценок масштабов незаконной иммиграции, а специалисты констатировали отрицательное соотношение: на одного легально работающего иностранца приходится десять незаконно работающих иммигрантов. С 15 января 2007 г. вступили в силу дополнения и изменения в российское законодательство, которые позволили комплексно правовыми мерами пресечь рост незаконной миграции в нашей стране и своевременно снизить уровень социальной напряженности по данной многогранной и сложной проблеме.

В частности, в июле 2006 г. принят Федеральный закон N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства". Данный Закон направлен на противодействие нелегальной миграции путем систематизации и совершенствования миграционного учета.

Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 г. N 110-ФЗ исполнительные органы государственной власти субъектов РФ получили право ежегодно определять потребность в привлечении иностранных работников, оценивать их эффективность и вклад в социально-экономическое развитие региона. Законом упрощена процедура регистрации иностранных граждан. Одновременно с этим Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. N 189-ФЗ внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), которые значительно усилили меры ответственности за незаконное привлечение иностранной рабочей силы.

Специалисты отмечают, что введенный уведомительный порядок миграционного учета позволил получить более объективные данные о количестве прибывающих к нам мигрантов. Существовавший ранее разрешительный порядок регистрации в условиях безвизового въезда просто невозможен. Он не выполняет ограничительные функции, заставляя людей становиться нелегалами.

Результаты правоприменительной практики в 2007 г. подтверждают, что принятые законодательные меры в сфере миграции принесли ощутимый позитивный эффект. В частности, на учет в органы ФМС России поставлено почти 6 млн 300 тыс. человек. Упрощение процедуры учета увеличило количество граждан, ее выполняющих. Изменения и дополнения в действующее законодательство позволили существенно сократить число правонарушений в части незаконного предоставления жилых помещений.

В настоящее время комплекс общественных отношений, связанных с защитой государственных и общественных интересов от незаконной миграции и ее последствий, регулируется преимущественно средствами и возможностями административного законодательства (гл. 18 КоАП РФ). Административная практика по ст. 18.8, 18.9 КоАП РФ показывает тенденцию снижения правонарушений в данной области.

Например, если в 2005 г. было выявлено 1 514 759 административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.8 "Нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации", то в 2006 г. количество выявленных административных правонарушений данной категории составило 1 403 261 (-7,4% к аналогичному периоду прошлого года). За первое полугодие 2007 г. данный показатель составил 282 074 (или -62,5% к аналогичному периоду прошлого года).

По статье 18.9 "Нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации или постоянно проживающими в Российской Федерации иностранным гражданином или лицом без гражданства правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации" в 2005 г. было выявлено всего 75 009 административных правонарушений., в 2006 г. - 53 582, или -28,6% к аналогичному периоду прошлого года, за первое полугодие 2007 г. -9799, или -67,1% к аналогичному периоду прошлого года.

По данным правоохранительных органов, за последние 10 лет количество преступлений, совершаемых иностранными гражданами и лицами без гражданства, увеличилось в 2,5 раза. Например, в 2006 г. иностранными гражданами совершено более 53 тыс. преступлений, рост по сравнению с 2005 г. - 6,8%. Однако в 2007 г. наметилась тенденция к уменьшению числа таких преступлений: за 9 месяцев иностранными гражданами совершено 39 416 преступлений, что на 7% меньше аналогичного показателя прошлого года. Указанные факты однозначно свидетельствуют о позитивном влиянии обновленного миграционного законодательства.

Таким образом, в результате применения нового законодательства в сфере миграции повысилась прозрачность миграционных потоков, а государство получило инструменты для более гибкого регулирования процессов миграции.

Весьма важным направлением в плане борьбы с незаконной миграцией является создание в ФМС России Центрального банка данных иностранных граждан - информационной системы учета иностранных граждан, позволяющей контролировать все этапы пребывания иностранца на территории государства. По данным ФМС России, в настоящее время банк данных включает более 54 млн персональной информации об иностранных гражданах, и еженедельно она пополняется на 1 млн миллион записей. Специалисты рассматривают указанную информационную систему и как средство для упрощения оформления документов, необходимых иностранным гражданам для законного пребывания и осуществления трудовой деятельности в Российской Федерации.

Незаконная миграция в России, как и всякое масштабное явление, является следствием конкретных причин. Необходимо не перенести акцент на борьбу со следствием, а искоренить причины этого явления, которые, как мы выяснили, связаны с определенными административно-правовыми и финансовыми условиями.

В целях сокращения притока неквалифицированной иностранной рабочей силы, в том числе нелегальной, по нашему мнению, нужно повышать эффективность механизма, который экономически и юридически делал бы это невыгодным для российских хозяйствующих субъектов.

Необходимо также совершенствовать правовую и организационную системы привлечения иностранных трудовых мигрантов, создав прозрачный механизм привлечения иммигрантов с учетом экономических, социальных, политических и иных аспектов для целостности государства, его безопасности и экономического развития.

Одновременно следует привести в соответствие с действующим законодательством правовое регулирование Правительством РФ вопросов, связанных с квотированием и контролем временного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

Для защиты рынка труда от дешевой неквалифицированной рабочей силы и успешной конкуренции на мировом рынке труда необходимо повысить качество рабочих мест, обеспечить достойный уровень оплаты труда, а также защиту трудовых прав работников и создать социальную инфраструктуру. Эта совместная задача государства и работодателей.

В целях оценки реальных масштабов миграции нужно совершенствовать статистику сбора соответствующей информации и выработать комплексный подход к оценке этого явления. Одновременно следует принять меры по усилению контроля за выдачей российских виз, разрешений на занятие трудовой деятельностью, миграционных карт, исключив при этом всякое коммерческое посредничество.

Следует также совершенствовать правовую базу по международным договорам в области внешней трудовой миграции, заключить соглашения по реадмиссии с Казахстаном, Украиной, Туркменией, Киргизией, Китаем и другими государствами.

Представляется необходимым поддержать все конструктивные предложения о дополнении уголовного законодательства Российской Федерации конкретизированными положениями об ответственности за незаконную миграцию, поскольку такой подход позволит гармонизировать российское законодательство с признаваемыми международными нормами. В этой связи может быть предложено наряду с дальнейшей конкретизацией норм об уголовной ответственности за организацию незаконной миграции установить однозначное определение понятия "незаконная миграция" в законодательных актах Российской Федерации, которое может быть отличным от понятия "незаконное нахождение на территории Российской Федерации".

Сегодня вырабатывается целостная государственная миграционная политика, направленная на комплексное решение проблем незаконной миграции, эффективное управление миграционными процессами, в том числе в целях обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, национальной безопасности, реализации прав и свобод человека и гражданина.

В последнее время законодательство в сфере миграции структурируется и систематизируется, но в целях его совершенствования необходимо обеспечить качественный статистический учет в сфере миграции, анализ и прогнозирование происходящих процессов. В том числе и по этой причине законодательство недостаточно оперативно реагирует на изменения ситуации в сфере управления миграцией, на новые вызовы и угрозы, не формирует комплексную систему превентивных мер противодействия. До настоящего времени не выстроена эффективная государственная институциональная система управления миграцией.

В этих условиях назрела острая необходимость безотлагательно разработать и принять концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации. На ее основе целесообразно сформировать государственные программы по отдельным направлениям, в том числе по борьбе с незаконной миграцией, предусматривающие план конкретных действий по совершенствованию законодательного регулирования в сфере миграции, организационному, научно-методическому и образовательному обеспечению; стимулированию участия граждан и общественных объединений в реализации указанных программ.

При этом основной целью обновленного миграционного законодательства должно стать ужесточение ответственности за организацию незаконной миграции, усиление контроля за пребыванием иностранных граждан на территории нашей страны с одновременным упрощением приобретения ими правового статуса пребывания в стране.

В.В. Бобырев,

заместитель председателя Комитета Государственной Думы

по безопасности, депутат Государственной Думы ФС РФ,

кандидат юридических наук

"Право и экономика", N 1, январь 2008 г.