Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. N 10АП-1259/13

г. Москва

18 марта 2013 г.

Дело N А41-35709/12

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 18 марта 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: Ишаевым А.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: Кропинов А.А., доверенность от 22.06.2012 N НЮ-9/545/Д,

от заинтересованного лица: Окунев С.Е., доверенность от 11.01.2013 N 6,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу на решение Арбитражного суда Московской области от 31.10.2012 по делу N А41-35709/12, принятое судьей Гапеевой Р.А., по заявлению открытого акционерного общества "Российские железные дороги" к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - ОАО "РЖД", общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления N 0041/1000/284 о назначении административного наказания, вынесенного 09.07.2012 государственным инспектором отдела Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Центральному федеральному округу (далее - УГАДН НОТБ ЦФО Ространснадзора, административный орган), которым ОАО "РЖД" признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Решением Арбитражного суда Московской области от 31.10.2012 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, административный орган обратился с апелляционной жалобой в Десятый арбитражный апелляционный суд.

В обоснование доводов апелляционной жалобы Ространснадзор указывает, что судом неправильно сделан вывод о привлечении общества к административной ответственности за пределами срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, поскольку вменяемое правонарушение является длящимся. При этом заинтересованное лицо считает, что он надлежащим образом известил о дате рассмотрения дела о привлечении ОАО "РЖД" к административной ответственности, назначенного на 05.07.2012, в указанную дату представителю общества была объявлена резолютивная часть постановления, в полном объеме изготовленное 09.07.2012, в связис чем процедура привлечения к ответственности существенно не нарушена.

Представитель Ространснадзора в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебном заседании представитель заявителя против доводов управления возражал по мотивам, изложенным в отзыве на апелляционную жалобу, ссылаясь на законность решения арбитражного суда первой инстанции и необоснованность апелляционной жалобы административного органа.

Десятый арбитражный апелляционный суд, в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Ространснадзора.

Как следует из материалов дела и установлено судом, 07.06.2012 Воронежской транспортной прокуратурой проведена проверка выполнения ОАО "РЖД" законодательства о транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры - перегон Придача-Отрожка Юго-Восточной железной дороги. По итогам проверки выявлено, что ОАО "РЖД" не разработало, не утвердило и не реализовало план обеспечения транспортной безопасности указанного объекта транспортной инфраструктуры.

В связи с выявленными нарушениями 15.06.2012 Воронежским транспортным прокурором вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, которым прокурор в отношение ОАО "РЖД" возбудил дело об административном правонарушении по ч.1 ст. 11.15.1 КоАП РФ (л.д. 42-44).

О месте и времени вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении ОАО "РЖД" было уведомлено письмом прокуратуры от 09.06.2012 N 07-29-2012, переданным обществу по факсимильной связи (л.д. 40-41).

Материалы административного дела были направлены прокуратурой в УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора для рассмотрения (л.д. 39).

Административный орган определениями от 25.06.2012 г. принял дело к производству и назначил место и время рассмотрения дела об административном правонарушении (л.д. 53-55). Рассмотрение дела было назначено на 05 июля 2012 г. в 11 час. 30 мин.

09 июля 2012 года государственный инспектор отдела УГАН НОТБ ЦФО Ространснадзора, рассмотрев дело об административном правонарушении, возбужденное 15.06.2012 г. Воронежским транспортным прокурором, вынес постановление N 0041/1000/284 о назначении ОАО "РЖД" административного наказания на основании ч. 1 ст. 11.15.1 КоАП РФ в виде штрафа в размере 35 000 рублей (л.д. 74-77).

Не согласившись с указанным постановлением, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд, с заявлением о признании его незаконным и об отмене.

Принимая решение об удовлетворении заявленного требования, Арбитражный суд Московской области сделал вывод о привлечении общества к административной ответственности за пределами срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП РФ, о недоказанности представленными документами наличия события административного правонарушения, и нарушении процедуры привлечения общества к административной ответственности.

Данные выводы суда является обоснованными, соответствуют действующему законодательству и представленным в материалы дела доказательствам.

Согласно частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан с доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объёме (часть 7 статьи 210 АПК РФ).

В силу пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон о транспортной безопасности) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с подпунктами 5 и 9 пункта 1 статьи 1 названного Закона объектами транспортной инфраструктуры являются технологические комплексы, включающие в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты системы связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование; субъекты транспортной инфраструктуры - юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры перегона Придача-Отрожка Юго-Восточной железной дороги

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона о транспортной безопасности категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. Категорированные объекты включаются в реестр объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 20.01.2010 N 22 утвержден Порядок ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, предназначенный для ведения федеральными агентствами, подведомственными Министерству транспорта Российской Федерации (далее - компетентные органы) реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Закона о транспортной безопасности.

Согласно пункту 4 указанного Порядка реестр формируется и ведется компетентными органами по видам транспорта. Основанием для включения категорированного объекта транспортной инфраструктуры или категорированного транспортного средства в Реестр, внесения изменений в реестр, а также исключения данных объектов и транспортных средств из Реестра является решение компетентного органа (пункт 11 Порядка).

Компетентный орган в течение 15 дней с момента внесения в реестр соответствующей записи направляет субъекту транспортной инфраструктуры и в Ространснадзор уведомление о включении объекта или транспортного средства в реестр и о присвоенной категории или об его исключении из реестра.

В соответствии со статьей 9 Закона о транспортной безопасности на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

В пункте 3 Порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденного приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 г. N 34, также указано, что план разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости.

Согласно подпункту 6 статьи 1 Закона о транспортной безопасности оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств представляет собой определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угрозы совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии с пунктом 5.7 Приказа Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта" субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и о присвоенной категории объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 5.8 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждённых Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 40, субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Таким образом, на заявителе, как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов.

Неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявителю вменяется неисполнение обязанности как по разработке и утверждению плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трёх месяцев, так и по его реализации в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

Согласно пункту 14 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом. Невыполнение предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному в нем сроку не является длящимся административным правонарушением.

В связи с указанными обстоятельствами довод жалобы о том, что правонарушение является длящимся и срок для привлечения общества к ответственности надлежит исчислять с даты его выявления, апелляционным судом отклоняется.

Срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения, по которым предусмотренная нормативным правовым актом обязанность не выполнена к определенному в нем сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока.

Как следует из материалов дела, результаты оценки уязвимости перегона Придача-Отрожка Юго-Восточной железной дороги утверждены 28.12.2011, что лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Следовательно, обязанность разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС, должна была быть исполнена обществом в период с 28.12.2011 по 28.03.2012.

Согласно части 1 статьи 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении за нарушение требований в области обеспечения транспортной безопасности (часть 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ) не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся правонарушении - со дня его обнаружения.

В постановлении административного органа указано, что по состоянию на 28.03.2012 "ОАО "РЖД" не разработало, и не утвердило план обеспечения транспортной безопасности вышеуказанного ОТИ. Поскольку пункт 5.8 Требований предусматривает срок, в течение которого план обеспечения транспортной безопасности должен быть разработан, то срок для привлечения к административной ответственности должен исчисляться с даты окончания указанного срока, то есть с 29.03.2012.

В связи с этим, постановление о назначении административного наказания должно быть вынесено не позднее 29.05.2012.

В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности суд должен проверить, не истекли ли указанные сроки, установленные частями 1 и 3 статьи 4.5 КоАП РФ.

Судом первой инстанции обоснованно сделан вывод о том, что общество привлечено к административной ответственности за не разработку и не утверждение плана обеспечения транспортной безопасности 09.07.2012, то есть за пределами срока давности привлечения к административной ответственности.

Согласно пункту 6 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при истечении сроков давности привлечения к административной ответственности.

Также из материалов дела усматривается, что обязанность реализовать план обеспечения транспортной безопасности должна быть исполнена в период с 28.12.2011 по 28.06.2012.

Днем совершения обществом вменяемого административного правонарушения, выразившегося в неисполнении обязанности по реализации плана обеспечения транспортной безопасности, следует считать дату 29.06.2012.

Вместе с тем, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении ОАО "РЖД" транспортным прокурором вынесено 15.06.2012.

Следовательно, событие правонарушения наступило после вынесения прокурором указанного постановления, в связи с чем, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении от 15.06.2012 не может являться допустимым доказательством, подтверждающим факт совершения ОАО "РЖД" административного правонарушения, на что обоснованно обращено судом первой инстанции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришёл к выводу, что административным органом не доказано совершение вмененного обществу административного правонарушения.

Материалы административного дела не содержат объективных, достаточных и допустимых доказательств, однозначно указывающих на неисполнение обществом обязанности по реализации плана обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС. Не представлены такие доказательства и суду в нарушение требований части 1 статьи 65 и части 4 статьи 210 АПК РФ.

В соответствии со статьёй 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не обязано доказывать свою невиновность.

Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Определением УГАДН НОТБ ЦФО Ространснадзора от 25.06.2012 рассмотрение дела было назначено на 05.07.2012 в 11 час. 30 мин.

Из материалов дела и текста оспариваемого постановления от 09.07.2012 N 0041/1000/279 следует, что рассмотрение дела об административном правонарушении было назначено на 05.07.2012 на 13 час. 00 мин, постановление вынесено 09.07.2012 в отсутствие представителя общества. Материалы дела не содержат доказательств уведомления административным органом общества о том, что дело об административном правонарушении будет рассмотрено 09.07.2012.

Применительно к данному делу следует, что рассмотрение дела N 0041/1000/284 производилось при участии представителя общества Копыловой О.Ф. по доверенности NНЮ-9/537/Д от 22.06.2012, однако само по себе постановление не содержит каких либо записей о том, когда оно было изготовлено либо сведений о том, что по определенным причинам его изготовление отложено административным органом, отметок о вручении его названному представителю, либо об отказе от получения такового.

Как в суде первой, так и апелляционной инстанции представители общества отрицали факт объявления резолютивной части постановления 05.07.2012, доказательств обратного суду не представлено.

О том, что 05.07.2012 рассмотрение дела не было окончено, также свидетельствует определение от 06.07.2012, которым обществу отказано в удовлетворении ходатайства о продлении рассмотрения дела об административном правонарушении. (л.д. 84-85).

Данное обстоятельство, привело к нарушению административным органом установленной законодателем императивной правовой нормы (часть 1 статьи 29.11 КоАП РФ), гарантирующей реализацию предусмотренных КоАП РФ прав привлекаемого к административной ответственности лица.

В случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения (часть 2 статьи 211 АПК РФ).

Из содержания пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" следует, что нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 АПК РФ), либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Последствия данного нарушения в ходе судебного рассмотрения дела не могут быть устранены.

При таких обстоятельствах суд установил существенное нарушение административным органом порядка производства по делу об административном правонарушении при осуществлении проверки. Существенное нарушение процедуры наложения административного взыскания свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно, независимо от того, совершило или нет лицо, привлекаемое к ответственности, административное правонарушение.

Доводы, приведенные управлением в апелляционной жалобе, рассмотрены судом апелляционной инстанции в полном объеме и подлежат отклонению в виду их несостоятельности, поскольку они являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили правильную правовую оценку, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в любом случае, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что арбитражным судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, полно и правильно установлены и оценены обстоятельства дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и не допущено нарушений процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Доводы, приведенные управлением в апелляционной жалобе, рассмотрены судом апелляционной инстанции в полном объеме и подлежат отклонению в виду их несостоятельности, поскольку они являлись предметом рассмотрения суда первой инстанции, получили правильную правовую оценку, оснований для переоценки выводов суда первой инстанции суд апелляционной инстанции не усматривает.

Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в любом случае, судом первой инстанции не допущено.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что арбитражным судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, полно и правильно установлены и оценены обстоятельства дела, применены нормы материального права, подлежащие применению, и не допущено нарушений процессуального закона, в связи с чем оснований для отмены или изменения судебного акта не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-35709/12 от 31.10.2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.А. Мищенко