Инвестиции, налоги и"дедушкина оговорка" (Д.Е. Фадеев, "Ваш налоговый адвокат", N 1, январь 2008 г.)

Инвестиции, налоги и "дедушкина оговорка"

Законодательство в сфере регулирования инвестиционной деятельности имеет приоритетное значение для создания благоприятного делового климата в России. В целом на федеральном уровне уже сформирована необходимая нормативная правовая база. Она определяет основных участников такой деятельности, их права и обязанности, а также принципы и способы реализации инвестиционного процесса. Однако существующее законодательство пока еще содержит целый ряд особенностей и недостатков.

Первое, на что следует обратить внимание, это нестабильность законодательной базы в сфере инвестиционной деятельности. Из-за этого частному инвестору в регионах России приходится порой пройти от 80 до 300 согласований, чтобы начать вкладывать деньги в региональный сектор экономики.

Второй важный момент - разрозненность и бессистемность норм российского законодательства об инвестиционной деятельности. Отдельные нормы содержатся в различных отраслевых правовых актах (Налоговый и Бюджетный кодексы РФ, Федеральные законы от 29 ноября 2001 г. N 156-ФЗ "Об инвестиционных фондах", от 9 июля 1999 г. N 160-ФЗ "Об иностранных инвестициях в Российской Федерации", от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" и т.д.). Кроме того, изменения и дополнения, вносимые в один нормативный акт, не всегда находят отражение в другом. К примеру, в августе 2004 г. в Закон N 39-ФЗ было внесено дополнение, касающееся защиты российских организаций "от поставок морально устаревших материалоемких, энергоемких и ненаукоемких технологий, оборудования, конструкций и материалов", которое до сих пор не нашло отражения в таможенном законодательстве.

Третье - это отсутствие единой концепции формирования и развития правовых основ регулирования инвестиционной деятельности, что приводит к несогласованности федеральных и региональных законодательных актов. В частности, в инвестиционном законодательстве отдельных субъектов Федерации меры государственного регулирования не отвечают полномочиям самих субъектов РФ, установленным федеральным законодательством: отмечается либо значительное превышение полномочий, либо использование своих возможностей не в полной мере.

Немаловажную роль играет и четвертый фактор - несовершенство налогового законодательства. Его сложность, большое количество изменений и дополнений, множество инструкций и подзаконных актов в настоящее время являются одной из причин, замедляющих приток инвестиций в экономику.

И наконец, пятое - несоответствие федеральных целевых программ потребностям регионов. Выделяемых из бюджета средств не хватает на выполнение поставленных регионами задач, а зачастую средства вообще не перечисляются или не доходят до территорий. С одной стороны, необходимо соблюдать безусловные прерогативы РФ, с другой - позволять регионам самостоятельно решать вопросы внутреннего экономического устройства. Для сведения: Комплексная программа стимулирования отечественных и иностранных инвестиций в экономику Российской Федерации была принята в 1995 г. (Постановление Правительства РФ от 13 октября 1995 г. N 1016), а Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998-1999 годы - лишь в 1998 г. (Постановление Правительства РФ от 17 июля 1998 г. N 785).

Основные проблемы, подлежащие решению

Нарастающий процесс глобализации мировой экономики ставит перед Россией вопрос о повышении конкурентоспособности, включая борьбу за отечественные и иностранные инвестиции. Несмотря на позитивные данные экономического развития, сырьевая ориентированность экономики России сохраняется. Усилия, предпринимаемые для перехода на инновационный путь развития, пока не дают желаемых результатов.

Регионы развиваются неравномерно. Усиливается их социально-экономическая и инвестиционная дифференциация. За последние 10 лет 12 лидирующих субъектов Федерации увеличили свою долю в ВВП страны с 40 до 54%. Возобновился рост концентрации инвестиционного потенциала в нескольких регионах страны. В частности, на три региона (Москва, Санкт-Петербург и Московская область) приходится более четверти всего инвестиционного потенциала РФ, в то время как доля остальных регионов постепенно снижается. Если в 1995 г. в России было 37 регионов с долей каждого в совокупном инвестиционном потенциале более 1%, то к 2005 г. их осталось 25.

Для решения указанных проблем недостаточно просто поддерживать макроэкономическую и политическую стабильность. Необходимы меры, направленные на улучшение инвестиционного климата в стране, структурную перестройку и диверсификацию экономики, выравнивание социально-экономического развития регионов.

Одной из целей деятельности государственных органов в инвестиционной сфере на ближайшие годы должна стать законодательная поддержка инициатив по созданию такой модели российской экономики, которая обладала бы долгосрочным потенциалом динамичного роста и обеспечивала последовательное повышение благосостояния всех слоев населения Российской Федерации. В области инвестиционной политики необходимо наращивать правовую базу по дальнейшей интеграции в мировую экономику, созданию правовых условий для вступления России в ВТО.

В качестве первоочередной задачи на этом этапе нужно сосредоточить усилия на развитии налоговой реформы в направлении оптимизации ставок налогов, стимулирующих инвестиционную активность, и снижения административных барьеров. Приоритетом в работе Правительства РФ должно стать создание условий для инвестиционной деятельности как основы экономического роста. Необходимо разработать программу развития инвестиционных рынков, учитывающую одновременно общие признаки инвестиционной деятельности и ее институтов на различных рынках и их специфические особенности, а в рамках такой программы - концепцию стимулирующего налогообложения инвестиционной деятельности и ее институтов*(1).

Необходимо развивать инвестиционную активность граждан в направлении их участия в работе коллективных инвесторов - инвестиционных, страховых компаний и пенсионных фондов. Такие инвесторы должны в соответствии с мировой практикой находиться под особым контролем государства, им следует создать условия для эффективного инвестирования накопленных средств в экономику России.

В развитие и во исполнение программы нужно разработать и принять федеральные законы о доверительном управлении, инвестиционной деятельности, биржах и биржевой деятельности, кредитных союзах, рынке производных финансовых инструментов, а также новую главу Налогового кодекса РФ о налогообложении капитала и операций с ним. Кроме того, было бы полезно ежегодно разрабатывать и утверждать на уровне Правительства РФ документ под названием "Основные направления инвестиционной политики в Российской Федерации", в котором будут сформулированы приоритеты и механизмы реализации инвестиционной политики на очередной год.

Основной задачей также должно стать создание и поддержание условий для прироста частных инвестиций в реальный сектор экономики, который бы удовлетворял спросу рынка на инвестиционные ресурсы. Приоритетом государственной инвестиционной политики в этих условиях будет содействие коренной модернизации производства и его структурной перестройке, повышению конкурентоспособности обрабатывающего сектора промышленности, ускоренному инвестиционному развитию секторов "новой экономики", прежде всего становлению инновационных и информационных отраслей, формированию нового технологического облика национального хозяйства.

Достижение указанных целей требует реализации комплекса мер по созданию благоприятного инвестиционного климата в стране, поддержке инвестиционных инициатив рыночного сектора экономики, формированию законодательных и институциональных условий хозяйственной деятельности частных инвесторов, адекватных современным требованиям рынка.

В качестве основных принципов политики государства в инвестиционной сфере должны рассматриваться следующие положения:

усиление роли государства как гаранта поддержания благоприятного режима финансово-хозяйственной деятельности инвесторов;

публичность инвестиционной политики;

создание равных конкурентных условий хозяйственной деятельности всем инвесторам независимо от формы собственности;

отказ от практики избыточного вмешательства в дела бизнеса;

устранение противоречий нормативно-законодательной базы инвестиционной деятельности;

снятие барьеров для входа на рынок капиталов;

создание условий наращивания инвестиционного потенциала российских предприятий путем проведения программ их реструктуризации, снижения налогового бремени, совершенствования амортизационной политики;

предоставление льгот для ввоза в Россию современного технологического оборудования для модернизации предприятий.

Предложения по совершенствованию законодательства

Совершенствование нормативной правовой базы по привлечению инвестиций предусматривает:

ограничение ведомственного нормотворчества;

проведение ревизии существующих нормативных правовых актов и ведомственных документов, регламентирующих инвестиционную деятельность, с последующим внесением точечных эффективных поправок.

Выделим основные направления изменения инвестиционного законодательства.

1. Необходимо ускорить принятие проекта федерального закона О" внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам инвестиционной деятельности".

Действующим Законом N 39-ФЗ введено понятие "приоритетный инвестиционный проект" (ст. 1, 15). Только такие проекты получают право на "дедушкину оговорку", т.е. на сохранение в течение срока реализации прежних размеров налоговой нагрузки и режимов инвестирования в случае их изменения в сторону ухудшения.

За прошедшее с момента принятия Закона N 39-ФЗ время правительство так и не утвердило порядок определения и регистрации приоритетных инвестиционных проектов. Соответственно не использовалась "дедушкина оговорка", что не давало России возможности опираться на нее в работе по привлечению инвестиций в экономику. Жесткая макроэкономическая и бюджетная политика, проводимая в РФ в последние годы, позволяет принять принципиальное решение о распространении "дедушкиной оговорки" не только на приоритетные, но и на любые другие инвестиционные проекты, реализуемые на ее территории.

Вместе с тем очевидно, что ужесточение налогового и иных видов регулирования не должно сказываться на экономических показателях, содержащихся в бизнес-планах инвестиционных проектов на период их реализации (но не более семи лет). Только такое правило даст необходимое чувство стабильности инвесторам и позволит России получить дополнительные преимущества в инвестиционном климате перед странами-конкурентами.

Предлагаемый законопроект решает эту задачу, изымая из текста Закона N 39-ФЗ понятие приоритетного инвестиционного проекта и разрешительный порядок регистрации таких проектов. Одновременно вносятся уточнения, улучшающие инвестиционный климат.

2. Следует более широко использовать механизмы государственно-частного партнерства.

Ключевое ограничение в их применении - отсутствие организационных механизмов и необходимой нормативной правовой базы. В 2006 г. в рамках федерального бюджета в целях финансирования крупных инфраструктурных проектов на долевой основе совместно с частным бизнесом был создан Инвестиционный фонд Российской Федерации. Однако получить средства Фонда предпринимателям весьма сложно.

В связи с этим необходимо, на наш взгляд, повысить прозрачность процедур отбора инвестиционных проектов, рассмотреть вопрос о снижении порогового ограничения по стоимости проекта для подачи заявки (с 5 млрд руб. до 2-3 млрд руб.) на получение финансирования, установить дифференциацию таких заявок по важности проекта и территориальному признаку. Следует также наладить процесс оказания методической помощи субъектам Федерации в подготовке заявок на соискание финансирования за счет средств Фонда, а значит, нужно разработать новые нормативные документы методического плана, касающиеся оценки инвестиционных проектов, в особенности финансируемых на основе государственно-частного партнерства.

Реализация эффективных инвестиционных проектов - одно из важнейших условий модернизации российской экономики, ее перехода на инновационный путь развития. В этой связи существует острая потребность в разработке и утверждении соответствующего национального документа, отражающего современные принципы, методы и показатели оценки эффективности инвестиционных проектов и рекомендации по их использованию.

Действующие в настоящее время Методические рекомендации по оценке эффективности инвестиционных проектов (утверждены Минэкономики России, Минфином России, Госстроем России 21 июня 1999 г. N ВК 477) и Методика расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда Российской Федерации (утверждена приказом Минэкономразвития России и Минфина России от 23 мая 2006 г. N 139/82н), имеют значительные расхождения и недостаточно соответствуют потребностям деловых кругов.

Полагаем, что целесообразно разработать единые методические рекомендации, которые будут применяться как коммерческими, так и государственными организациями и компаниями при отборе наиболее эффективных проектов для их последующего финансирования.

3. Нужно также ускорить принятие проекта федерального закона О" порядке осуществления иностранных инвестиций в коммерческие организации, имеющие стратегическое значение для национальной безопасности Российской Федерации".

В сферу действия законопроекта попадают учрежденные в РФ коммерческие организации - хозяйственные общества (акционерные и с ограниченной ответственностью), имеющие стратегическое значение для национальной безопасности государства. К ним относятся организации, занимающиеся деятельностью, которая имеет стратегическое значение для национальной безопасности, как-то: выполнение работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления; деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний; размещение, сооружение, эксплуатация и вывод из эксплуатации ядерных установок; ремонт вооружения и военной техники; запуск и управление полетом космических объектов и т.д.

Для совершения сделок с названными организациями (участия в их капитале) устанавливается разрешительный порядок. При одновременном наличии определенных законопроектом критериев иностранный инвестор будет обязан обратиться в уполномоченный орган за разрешением на совершение сделки по приобретению акций коммерческой организации, имеющей стратегическое значение для национальной безопасности РФ, либо иной сделки, в результате которой он получит контроль над российской стратегической организацией.

4. Представляется целесообразным реформировать налогообложение инвестиционной деятельности в части предоставления налоговых преференций по НДС.

Из числа всех операций, совершаемых на рынке ценных бумаг, только продажа ценных бумаг и инструментов срочных сделок освобождается от НДС. Такой ограниченный подход к определению объектов налогообложения не соответствует потребностям инвестиционных рынков. Принимая во внимание зарубежный опыт, следует освободить от НДС любые операции, предметом которых являются ценные бумаги и производные от них, в том числе операции, связанные с их учетом и хранением. Тем самым операции с ценными бумагами будут приравнены к операциям с денежными средствами как таковыми, уравнивая их инвестиционные возможности.

Кроме того, нужно рассмотреть возможность освобождения инвестиционных фондов от уплаты НДС по любым своим операциям, связанным с приобретением товаров и услуг в связи с осуществлением инвестиционной деятельности. Дело в том, что вся деятельность инвестиционного фонда заключается в размещении выпускаемых ценных бумаг, приобретении за счет привлеченных ресурсов объектов инвестирования, а также в выплате дохода инвестору. Уплачивать НДС фонд может только за счет инвестиционных резервов, т.е. НДС является здесь налогом на расходы инвестиционного фонда, которые он лишен возможности возместить.

5. Следует изменить установленный НК РФ порядок налогообложения дивидендов и иных текущих доходов инвесторов, при котором соответствующий налог (на прибыль или доход) выплачивается фактически несколько раз.

В начале налог уплачивается в составе прибыли эмитента ценных бумаг, далее - в составе прибыли институционального инвестора и наконец в составе прибыли или дохода вкладчика институционального инвестора. Со стороны источников выплаты дивиденды или проценты по облигациям могут рассматриваться в качестве платы за пользование капиталом, но в отличие от банков инвестиционные фонды не вправе относить суммы этих выплат на расходы.

6. В целях совершенствования и развития правового обеспечения инвестиционного процесса требуется разработать положение об инвестиционной деятельности в муниципальных образованиях. Это обусловлено необходимостью усиления и конкретизации положений действующих федеральных и региональных законов. Положение должно включать разделы, регулирующие процедурные вопросы инвестиционных процессов, стимулирующие создание рыночных инструментов в виде страхования инвестиций, более широкого применения промышленного лизинга, мер, направленных на привлечение дополнительных инвестиционных ресурсов.

7. Нужно разработать законодательные предложения по созданию "одного окна" для инвесторов при получении разрешительной документации на реализацию инвестиционных проектов, а также при проведении проверок деятельности инвесторов.

Целесообразно использовать опыт создаваемых особых экономических зон (ОЭЗ), для которых разрабатывается специальный регламент комплексных проверок. В нем заложен принцип однократности проверки, которая может длиться не более двух недель в год. Проводить можно только плановые комплексные проверки, внеплановые разрешены лишь при выявлении нарушений. Если эти нарушения не устранены после двух внеплановых проверок, инвестор может быть лишен статуса резидента ОЭЗ по суду.

8. Считаем целесообразным разработать поправки в Закон об инвестиционных фондах в части уточнения правовых норм, регулирующих деятельность венчурных инвестиционных фондов и частных инвесторов - "бизнес-ангелов".

Создание венчурных инвестиционных фондов с участием государственных средств, практикуемое Минэкономразвития России (региональные венчурные фонды, Российская венчурная компания), опирается на существующее российское законодательство, а именно на Закон об инвестиционных фондах в части закрытых паевых фондов. Вместе с тем следует отметить, что выбор именно такого фонда в качестве организационно-правовой формы венчурных фондов обусловлен не столько его достоинством с точки зрения вложения венчурного капитала, сколько отсутствием других, более подходящих для государства вариантов в российском законодательстве. В этой связи необходимо внести поправки в названный Закон с тем, чтобы сделать закрытые паевые инвестиционные фонды максимально удобными для вложения частного капитала в инновационные компании.

Д.Е. Фадеев,

замдиректора департамента по законодательству ТПП России,

член Международной ассоциации финансового права,

член Комиссии Ассоциации юристов России по экономическому

законодательству и взаимодействию с объединениями предпринимателей,

доцент, канд. юрид. наук

"Ваш налоговый адвокат", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См. также: Башкирова Н.Н. Совершенствование налогового законодательства в целях развития инновационно-активных организаций // ФБК. - 2008. - N 1. - Прим. ред.