Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2013 г. N 17АП-1805/13

г. Пермь

19 марта 2013 г.

Дело N А50-14541/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 марта 2013 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Щеклеиной Л. Ю.,

судей Осиповой С.П., Грибиниченко О.Г.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Кожевниковой К.В.,

при участии:

от заявителя - Администрация города Березники (ОГРН 1025901701616, ИНН 5911000244): Кокоулин В.А., паспорт, доверенность от 29.12.2012,

от заинтересованного лица - Министерство транспорта Пермского края (ОГРН 1035900070678, ИНН 5902291090): Соколова В.Н., паспорт, доверенность от 12.03.2013,

от третьего лица - Общество с ограниченной ответственностью "Автотранс": не явился, извещен надлежащим образом,

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу

заявителя - Администрации города Березники

на решение Арбитражного суда Пермского края от 26 декабря 2012 года

по делу N А50-14541/2012,

принятое судьей Байдиной И.В.,

по заявлению Администрации города Березники

к Министерству транспорта Пермского края

третье лицо: Общество с ограниченной ответственностью "Автотранс"

о признании незаконными действий,

установил:

Администрация города Березники (далее - заявитель, администрация) обратилась в Арбитражный суд Пермского края (с учетом уточнения заявленных требований в порядке ст.49 АПК РФ) с заявлением к Министерству транспорта Пермского края (далее - заинтересованное лицо) о признании действий по внесению изменения в паспорт автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники" не соответствующими действующему законодательству.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26 декабря 2012 года (резолютивная часть решения объявлена 19 декабря 2012 года) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением, заявитель обратился с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В обоснование жалобы указывает на то, что изменения в паспорт маршрута утверждены заинтересованным лицом с нарушением Порядка организации транспортного обслуживания населения на краевых и межмуниципальных маршрутах, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 27.04.2007 N 78-п, поскольку не согласованы с администрацией г.Березники, согласование изменений начальником железнодорожного вокзала не может быть принято в качестве согласования с владельцем остановочного пункта; ссылается на то, что место, с которого отправляется краевой автобусный маршрут, не соответствует требованиям п.18 Постановления Правительства РФ от 14.02.2009 N 112, п.38 приложения 2, п.10 приложения 23 Приказа Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200; считает, что Министерство транспорта Пермского края не наделено полномочиями по утверждению изменений, внесенных в паспорт краевого автобусного маршрута; полагает, что в связи с изменением конечного остановочного пункта услуги по договору перевозки пассажиров и багажа не обеспечивают безопасность жизни, здоровья потребителя, не предотвращают причинение вреда имуществу потребителя, в защиту прав и интересов которых заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Представитель заявителя в суде первой инстанции поддержал требования и доводы апелляционной жалобы.

Заинтересованное лицо и третье лицо письменных отзывов на апелляционную жалобу не представили.

Представитель заинтересованного лица в суде апелляционной инстанции указал на законность и обоснованность судебного акта, просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Третье лицо, надлежащим образом извещенное о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание представителей не направило, что в силу ч.2 ст.200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 266, 268 АПК РФ.

Заслушав явившихся в судебное заседание представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав нормы права, регулирующие спорные правоотношения, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда. При этом суд апелляционной инстанции исходит из следующего.

Как следует из материалов дела, в 2008 году Управлением транспорта и связи Министерства градостроительства и развития инфраструктуры Пермского края утвержден паспорт автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники" (л.д.94-106), перевозчик автотранспортное предприятие ООО "Автотранс".

В соответствии с утвержденным паспортом маршрут движения проходит через населенные пункты: Александровск, Яйва с заездом на автостанцию г.Березники по ул.Пятилетка (л.д.99).

02.04.2012 ООО "Автотранс" обратилось в Министерство транспорта Пермского края об утверждении внесения изменений в паспорт маршрута N 605 (л.д.111).

19.04.2012 года Министерством транспорта Пермского края утверждены изменения в паспорт автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники", основание (причина) - изменение наименования начального (конечного) остановочного пункта (л.д.112).

Администрация г.Березники, не согласившись с внесенными изменениями в паспорт данного автобусного маршрута, обратилась в арбитражный суд с заявлением об оспаривании действий Министерства транспорта Пермского края по утверждению данных изменений.

Арбитражный суд Пермского края, отказывая в удовлетворении заявления, указал на недоказанность Администрацией г.Березники права на обращение в суд с заявленными требованиями, неустановленность факта нарушения прав заявителя в сфере иной экономической деятельности.

Суд апелляционной инстанции, исследовав в порядке ст.71 АПК РФ представленные в материалы дела доказательства, пронализировав нормы права применительно к предмету и основанию заявленных требований, приходит к следующим выводам.

В силу ч.1 ст.53 АПК РФ в случаях, предусмотренных федеральным законом, государственные органы, органы местного самоуправления и иные органы вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов.

Согласно ч.3 ст.53 АПК РФ в обращении должно быть указано, в чем заключается нарушение публичных интересов, послужившее основанием для обращения в арбитражный суд.

Согласно пунктам 5 и 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 5); создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа (пункт 7).

Таким образом, к ведению органа местного самоуправления по указанным вопросам местного значения относятся: содержание автомобильных дорог общего пользования местного значения (строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт, содержание), организация работ по ремонту улично-дорожной сети городского округа - по дорожной деятельности; вопросы организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории городского поселения, к которым относятся формирование сети маршрутов регулярного сообщения, организация маршрутов регулярного сообщения, организация регулярных перевозок, тарифное регулирование регулярных перевозок, контроль за соблюдением установленных условий выполнения регулярных перевозок - по транспортным услугам и транспортному обслеживанию.

В области обеспечения безопасности дорожного движения в силу п.4 ст.6

Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" к полномочиям органов местного самоуправления городского округа относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности, включая: принятие решений о временных ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа в целях обеспечения безопасности дорожного движения; участие в осуществлении мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма на территории городского округа.

Согласно ст.13 данного Федерального закона федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, юридические и физические лица, в ведении которых находятся автомобильные дороги, принимают меры к обустройству этих дорог предусмотренными объектами сервиса в соответствии с нормами проектирования, планами строительства и генеральными схемами размещения указанных объектов, организуют их работу в целях максимального удовлетворения потребностей участников дорожного движения и обеспечения их безопасности, представляют информацию участникам дорожного движения о наличии таких объектов и расположении ближайших учреждений здравоохранения и связи, а равно информацию о безопасных условиях движения на соответствующих участках дорог.

В силу ст.30 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ в области безопасности дорожного движения осуществляется федеральный государственный надзор. Полномочия органов местного самоуправления по осуществлению надзора в области безопасности дорожного движения законодательством не предусмотрены.

Не предусмотрены надзорные функции органа местного самоуправления и в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. В соответствии со ст.3.1 (введена Федеральным законом от 28.07.2012 N 131-ФЗ) Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" государственный надзор в области автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (далее - орган государственного надзора) при осуществлении им федерального государственного транспортного надзора.

Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112, полномочия органов местного самоуправления также не предусмотрены.

В указанной части доводы апеллятора подлежат отклонению, поскольку полномочия органа местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения не могут быть приравнены к полномочиям в области осуществления надзора безопасности дорожного движения.

Ни одним из вышеуказанных федеральных законов не приведены случаи, при которых орган местного самоуправления вправе обратиться в арбитражный суд в защиту публичных интересов, как того требуют положения ст.53 АПК РФ.

Между тем, суд апелляционной инстанции отмечает, что, как правильно указал апеллятор, к отношениям, связанным с перевозками пассажиров и багажа, применяются положения законодательства Российской Федерации о защите прав потребителей (ч.4 ст.1 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ).

В преамбуле Закона РФ от 07.02.1992 N 2300-1 "О защите прав потребителей" (далее - Закон о защите прав потребителей) указано, что данный Закон регулирует отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, импортерами, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливает права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей и окружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение, государственную и общественную защиту их интересов, а также определяет механизм реализации этих прав.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 4 данного закона продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), качество которого соответствует договору. При отсутствии в договоре условий о качестве товара (работы, услуги) продавец (исполнитель) обязан передать потребителю товар (выполнить работу, оказать услугу), соответствующий обычно предъявляемым требованиям и пригодный для целей, для которых товар (работа, услуга) такого рода обычно используется.

В соответствии со ст.786 Гражданского кодекса РФ по договору перевозки пассажира перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а в случае сдачи пассажиром багажа также доставить багаж в пункт назначения и выдать его управомоченному на получение багажа лицу; пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд, а при сдаче багажа и за провоз багажа (пункт 1), заключение договора перевозки пассажира удостоверяется билетом, а сдача пассажиром багажа багажной квитанцией (пункт 2).

Согласно ст.789 Гражданского кодекса РФ перевозка, осуществляемая коммерческой организацией, признается перевозкой транспортом общего пользования, если из закона, иных правовых актов вытекает, что эта организация обязана осуществлять перевозки грузов, пассажиров и багажа по обращению любого гражданина или юридического лица (пункт 1). Договор перевозки транспортом общего пользования является публичным договором (ст. 426 ГК РФ) (пункт 2).

Таким образом, положения Закона о защите прав потребителей распространяются и на правоотношения, связанные с оказанием услуг по перевозке транспортом общего пользования, сторонами в договоре которого являются перевозчик и пассажир.

Государственной и общественной защите прав потребителей посвящена глава 1У Закона о защите прав потребителей.

Согласно ст.44 данного Закона в целях защиты прав потребителей на территории муниципального образования органы местного самоуправления вправе обращаться в суды в защиту прав потребителей (неопределенного круга потребителей).

Защита прав и законных интересов неопределенного круга потребителей регулируется ст.46 Закона о защите прав потребителей, в силу которой органы местного самоуправления вправе предъявлять иски в суды о прекращении противоправных действий изготовителя (исполнителя, продавца, уполномоченной организации или уполномоченного индивидуального предпринимателя, импортера).

Как следует из положений статей 44 и 46 Закона о защите прав потребителей, разъяснений Пленума Верховного Суда РФ в постановлении от 28.06.2012 N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" в защиту прав и законных интересов неопределенного круга потребителей указанными в статьях 44, 45 и 46 Закона о защите прав потребителей лицами могут быть заявлены лишь требования, целью которых является признание действий ответчика противоправными или прекращение противоправных действий ответчика (статья 1065 ГК РФ, статья 46 Закона).

Таким образом, в публичных интересах в целях защиты прав и законных интересов неопределенного круга лиц органом местного самоуправления может быть заявлен иск о признании действий ответчика противоправными либо о прекращении противоправных действий ответчика, с учетом подведомственности спора и определения субъектного состава ответчиков.

Из характера же заявленных Администрацией г.Березники требований не следует, хотя заявление и содержит ссылку на ст.53 АПК РФ, что органом местного самоуправления заявлен иск о признании действий ответчика противоправными либо о прекращении противоправных действий ответчика в публичных интересах.

Предмет и основание заявленных требований свидетельствует об оспаривании Администрацией г.Березники действий Министерства транспорта Пермского края об утверждении изменений, внесенных перевозчиком в паспорт автобусного маршрута, в порядке главы 24 АПК РФ, в соответствии со ст.ст.198-199 АПК РФ.

В данном случае заявитель Администрация г.Березники обязана доказать нарушение ее прав и законных интересов оспариваемыми действиями.

Бремя доказывания соответствия оспариваемых действий лежит на органе, их совершивших, то есть на заинтересованном лице Министерстве транспорта Пермского края.

Только лишь при доказанности совокупности условий: несоответствия требованиям закона и нарушение прав и законных интересов заявителя, оспариваемые действия в силу положений статей 198 и 200 АПК РФ могут быть признаны арбитражным судом не соответствующими действующему законодательству и на лицо, их совершившее, может быть возложена обязанность по устранению нарушений прав и законных интересов заявителя.

В соответствии с подпунктом 12 (в ред. Федерального закона от 25.12.2008 N 281-ФЗ) пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится, в том числе решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).

Организационные, правовые и экономические основы организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края определены Законом Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ "Об основах организации транспортного обслуживания населения на территории Пермского края".

В соответствии со ст.2 данного Закона Пермского края в силу определений и понятий, используемых для целей настоящего Закона, автобусный маршрут N 605 "Гремячинск-Березники" является краевым.

В силу положений Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ и Закона Пермского края от 12.10.2006 N 19-КЗ Правительством Пермского края принято постановление от 27.04.2007 N 78-п "Об утверждении Порядка организации транспортного обслуживания населения и регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах" (далее - Порядок).

Данным Порядком установлена процедура открытия краевых и межмуниципальных автобусных маршрутов, предусмотрен порядок предоставления перевозчиком соответствующих документов и действия уполномоченного органа - Министерства транспорта Пермского края, в том числе по утверждению паспорта краевого или межмуниципального маршрута.

В соответствии с пунктом 2.6 Порядка (ред. от 14.11.2011) основанием для отказа в утверждении паспортов краевых маршрутов является отсутствие согласования, указанного в настоящем пункте, и(или) документов, указанных в пункте 2.3 настоящего Порядка.

Основанием для отказа в согласовании паспорта автобусного маршрута, проходящего по территории городского округа, является отсутствие согласования с владельцами остановочных пунктов, расположенных в границах округа и на которых осуществляется посадка (высадка) пассажиров и с администрацией соответствующего городского округа.

Глава Ш постановления N 78-п (ред. от 14.11.2011), регулирующая вопросы изменения на существующих автобусных маршрутах, устанавливает исчерпывающий перечень условий, при которых производится переоформление паспортов маршрутов, и прохождение процедуры согласования нового паспорта маршрута. Во всех остальных случаях действующий паспорт маршрута переоформления не требует.

К обязательным условиям переоформления паспортов маршрутов на существующих автобусных маршрутах относятся случаи изменения схемы движения автобусов по маршруту, изменение наименования или организационно-правовой формы перевозчика. При изменении схемы движения автобусов на существующем маршруте перевозчик выполняет мероприятия, аналогичные открытию маршрутов, согласно установленному Порядку.

При обращении перевозчика в Министерство транспорта Пермского края с заявлением об утверждении изменений паспорта автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники" было установлено, что первоначально при утверждении паспорта вышеуказанного маршрута паспорт в установленном порядке был согласован администрацией города Березники с предоставлением соответствующего согласования схемы движения автобусов и количества рейсов по маршруту, как с администрацией, так и с владельцами остановочных пунктов, расположенных в границах города, на которых осуществляется посадка (высадка) пассажиров.

Представленные изменения паспорта автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники" касались изменения наименования остановочного пункта без изменения адреса остановочного пункта, в связи с чем оснований для отказа в согласовании указанных изменений в соответствии с действующей редакцией постановления N 78-п у Министерства транспорта Пермского края не имелось.

Из содержания заявления ООО "Автотранс" (л.д.111), изменений в паспорт автобусного маршрута (л.д.112) следует, что Изменения в паспорт автобусного маршрута N 605 "Гремячинск-Березники" касались наименования начального (конечного) остановочного пункта "г.Березники Автостанция" на "г.Березники, Привокзальная пл.,1". Поскольку наименование остановочного пункта поменялось на Привокзальную пл.,1, было произведено согласование с железнодорожным вокзалом.

При этом следует отметить, что согласно справке Управления архитектуры и градостроительства Администрации г.Березники здание железнодорожного вокзала г.Березники расположено на площади Привокзальная, информация по номеру здания железнодорожного вокзала отсутствует. В управлении имеется акт установления адреса от 08.04.2004, которым установлен адрес автостанции: площадь Привокзальная, 1 г.Березники (л.д.129 том 1).

Таким образом, при сопоставлении имеющейся в Администрации г.Березники информации об адресе автостанции и внесенных в паспорт автобусного маршрута изменений наименования начального (конечного) остановочного пункта "г.Березники Автостанция" на "г.Березники, Привокзальная пл.,1", которые совпадают, а именно: Привокзальная пл., 1, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что у Министерства транспорта Пермского края при данных обстоятельствах и при действующих на момент обращения ООО "Автотранс" и рассмотрения его обращения положениях Порядка организации транспортного обслуживания населения и регулирования тарифов на перевозки пассажиров и багажа на краевых и межмуниципальных автобусных маршрутах, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 27.04.2007 N 78-п, не было обязанности согласования данных изменений с Администрацией г.Березники.

При выявлении изменения схемы маршрута в связи с переносом начального (конечного) остановочного пункта, в пределах привокзальной площади, но с автостанции на иное место привокзальной площади, Администрация г.Березники, при усмотрении в том нарушение прав и законных интересов неопределенного круга потребителей, в целях их защиты, вправе была обратиться с соответствующим иском в суд с учетом подведомственности спора.

При этом следует отметить, что оспариваемыми действиями права и законные интересы самого заявителя, непосредственно Администрации г.Березники, не затрагиваются и не нарушаются, поскольку согласование органа местного самоуправления городского округа, по территории которого проходит краевой автобусный маршрут, в рассматриваемой ситуации не требовалось.

Ссылка апеллятора на Административный регламент Министерства транспорта Пермского края по предоставлению государственной услуги по согласованию и утверждению паспортов краевых и межмуниципальных автобусных маршрутов, утвержденный Приказом Министерства транспорта Пермского края от 23.09.2011 N СЭД-44-01-05-71, в обоснование доводов об отсутствии полномочий по утверждению изменений, внесенных в паспорт краевого автобусного маршрута, несостоятельна, поскольку типовая форма паспорта автобусного маршрута (приложение 6 к Административному регламенту) предусматривает лист 4 изменений в паспорт маршрута, с указанием причин внесения изменений. При этом суд апелляционной инстанции считает, что внесение изменений возможно, но в этом случае их внесение и основание внесения изменений не должно противоречить требованиям действующего законодательства.

Поскольку суд апелляционной инстанции не усматривает в действиях Министерства транспорта Пермского края на момент их совершения несоответствия действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя, заявленные требования подлежат отклонению.

Поскольку доводы апеллятора основаны на ошибочном толковании норм законодательства, не соответствуют установленным по делу обстоятельствам, апелляционная жалоба подлежит отклонению, а решение суда - оставлению в силе.

Иные доводы апелляционной жалобы, в частности, определение начального и конечного остановочного пункта на маршруте, их оборудование в целях обеспечения безопасности пассажиров для разрешения заявленных требований правового значения не имеют, данные доводы могут быть приведены при предъявлении иска в целях защиты прав неопределенного круга лиц. Избранный способ защиты в сложившейся спорной ситуации суд апелляционной инстанции находит ошибочным.

В силу вышеизложенного решение суда первой инстанции отмене, апелляционная жалоба удовлетворению - не подлежат.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26 декабря 2012 года по делу N А50-14541/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации города Березники - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Л.Ю.Щеклеина

Судьи

С.П.Осипова О.Г.Грибиниченко