Невыездным посвящается... (Е. Грингауз, "Практический бухгалтерский учет", N 1, январь 2008 г.)

Невыездным посвящается...

Сo времен падения "железного занавеса" и по сей день право свободно выезжать за пределы Российской Федерации гарантировано Конституцией РФ как одно из основных прав и свобод человека и гражданина.

Однако случилось так, что многие наши сограждане стали неправильно понимать смысл своих прав и реализовывать их за счет других. Особенно это касается недобросовестных алиментщиков, а также любителей делать долги. И те и другие, имея внушительные суммы задолженности, тем не менее ездят по заграничным курортам или по делам службы. И совершенно не торопятся расплачиваться по счетам.

Поэтому государство пошло на крайние меры: на пунктах пропуска, расположенных на границе, наряду с таможенниками и пограничниками начали дежурить судебные приставы. "Выловив" очередного неплательщика, они фактически закрывают ему выезд за границу.

В этой связи возникает законный вопрос: в каких случаях, как и кто может ограничить конституционное право свободно выезжать за пределы Российской Федерации?

Когда выезд ограничен

Конституция устанавливает, что эти права и свободы могут быть ограничены при соблюдении одновременно двух условий:

права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом;

ограничение прав и свобод федеральным законом возможно только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Федеральный закон от 15.08.96 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - закон N 114-ФЗ) конкретизирует порядок выезда из Российской Федерации. В развитие конституционных положений он указывает в том числе и случаи ограничения прав граждан при выезде из Российской Федерации.

Помните о том, что данное право может быть ограничено только в определенных случаях и только временно.

Итак, выезд гражданина может быть временно ограничен в следующих случаях (ст. 15 закона N 114-ФЗ):

при допуске гражданина к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне, до истечения срока ограничения, установленного трудовым договором или законодательством;

если в соответствии с законодательством РФ гражданин призван на военную службу или направлен на альтернативную гражданскую службу, выезд гражданина ограничивается до окончания военной службы или альтернативной гражданской службы;

если гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, выезд ограничивается до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

если гражданин осужден за совершение преступления, выезд ограничивается до отбытия (исполнения) наказания или до освобождения от наказания;

если гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из РФ, выезд ограничивается до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы. Также выезд из России может быть временно ограничен в случае уклонения от исполнения обязательств, наложенных судом.

Государство пошло на крайние меры: на пунктах пропуска, расположенных на границе, наряду с таможенниками и пограничниками начали дежурить судебные приставы. "Выловив" очередного неплательщика, они фактически закрывают ему выезд за границу.

Суды часто удовлетворяют требования о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя, ссылаясь на то, что законом N 114-ФЗ судебный пристав-исполнитель не наделен правом принятия решения о временном ограничении права на выезд.

Кто выдает уведомление

В любом случае гражданин должен быть уведомлен о том, что ему ограничен выезд из Российской Федерации. Это уведомление выдается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, или его территориальным органом. Им, согласно Указу Президента РФ от 19.07.04 N 928, является Федеральная миграционная служба, подведомственная МВД России.

Так вот, территориальный орган ФМС России выдает гражданину Российской Федерации уведомление, в котором указываются:

основание ограничения;

срок ограничения;

дата и регистрационный номер решения об ограничении;

полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из Российской Федерации.

Паспорт на стол!

Всем известно, что произвольное изъятие общегражданского паспорта не допускается. Иное дело - паспорт заграничный: Федеральный закон N 114-ФЗ в качестве средства ограничения права на выезд предусматривает изъятие паспорта.

Еще раз уточним: когда в законе N 114-ФЗ говорится о том, что "паспорт подлежит изъятию уполномоченными органами и направляется в государственный орган, осуществивший выдачу паспорта", паспортом по смыслу положений данного закона является не общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, а именно загранпаспорт.

Правом изъятия паспорта обладают только те органы и учреждения, которые прямо указаны в статье 18 закона N 114-ФЗ:

суд;

органы прокуратуры;

органы внутренних дел;

федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, и его территориальные органы;

пограничные органы федеральной службы безопасности;

таможенные органы;

дипломатические представительства;

консульские учреждения Российской Федерации.

Права пристава: судебная практика...

Полагаю, что вы заметили: судебных приставов в этом списке нет. Тогда имеют ли приставы право совершать какие-то действия по ограничению выезда?

Анализ судебной практики дает определенные надежды неплательщикам, которыми овладела "охота к перемене мест".

Итак, широко распространенная в последнее время ситуация: гражданин не исполняет обязательства, наложенные на него судом, и судебный пристав-исполнитель выносит постановление о временном ограничении права заявителя на выезд за пределы Российской Федерации и об изъятии заграничного паспорта.

Суды часто удовлетворяют требования о признании незаконными действий судебного пристава-исполнителя, ссылаясь на то, что законом N 114-ФЗ судебный пристав-исполнитель не наделен правом принятия решения о временном ограничении права на выезд (см., например, решение Арбитражного суда Свердловской области от 21.04.05 N А60-10884/05-С5, постановление ФАС Уральского округа от 22.09.05 N Ф09-3016/05-С6).

Кстати, ни Федеральный закон от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве", ни Федеральный закон от 21.07.97 N 118-ФЗ "О судебных приставах" в числе иных полномочий судебного пристава не содержат полномочий, связанных с ограничением конституционного права граждан на свободу перемещения. Отсутствие же в законах прямого запрета на совершение судебным приставом-исполнителем действий по ограничению права граждан на выезд за пределы Российской Федерации не может служить поводом к расширительному толкованию закона.

Таким образом, по мнению судей, судебный пристав-исполнитель не вправе принимать решения об ограничении права на выезд. При наличии соответствующих оснований он может только ходатайствовать перед уполномоченным органом о принятии соответствующего решения.

...И позиция Службы судебных приставов

А вот на сайте Главного управления Федеральной службы судебных приставов по г. Москве есть интересный документ под названием "Порядок введения и отмены временных ограничений права выезда должников-граждан за пределы Российской Федерации в Управлении Федеральной службы судебных приставов по Москве" (далее - Порядок введения временных ограничений). В пункте 2.2 указанного документа сказано, что "судебный пристав-исполнитель вводит временное ограничение права выезда должника-гражданина за пределы Российской Федерации как по заявлению взыскателя, так и по собственной инициативе. Срок действия ограничения не может превышать шесть месяцев".

Постановление о временном ограничении права выезда за пределы РФ выносится судебным приставом-исполнителем в четырех экземплярах:

первый - в исполнительное производство;

второй - доставляется в отдел организации работы судебных приставов-исполнителей для направления в Управление пограничного контроля Организационного департамента Пограничной службы ФСБ России;

третий и четвертый - в течение суток после регистрации направляются сторонам исполнительного производства.

Что характерно: Федеральной миграционной службе России по г. Москве направляется лишь копия поручения о временном ограничении с копией постановления о временном ограничении. Получается, что орган исполнительной власти, обязанный следить за обеспечением законности в данной области, ставится перед фактом уже свершившегося ограничения конституционного права граждан.

И такие порядки действуют не только в столичном регионе.

Дела налоговые

Не так давно было обнародовано интересное постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.04.07 N 17АП-1859/2007-АК.

Истец обратился в суд с заявлением о признании незаконным письма налоговой инспекции об ограничении права выезда в связи с неисполнением заявителем обязанностей, наложенных на него судом, направленного в Главное управление Федеральной миграционной службы.

Судьи констатировали, что это письмо не более чем обращение к миграционной службе. Оно содержит ходатайство о принятии уполномоченным на то органом решения о временном ограничении заявителя на свободный выезд за пределы РФ. Этим письмом сотрудники налогового органа представляют информацию о неисполнении налогоплательщиком обязательств по судебным решениям, которые могли бы послужить основанием для удовлетворения ходатайства.

Если один из родителей, усыновителей, опекунов или попечителей выразит свое несогласие с выездом ребенка, то спор может быть разрешен только в судебном порядке.

Если же ребенок отправляется в путешествие без родителей, то наряду с собственным загранпаспортом он должен иметь при себе нотариально заверенное согласие обоих родителей, опекунов или попечителей на его выезд в сопровождении конкретного лица с указанием срока выезда и названия государства или государств, которые входят в программу поездки.

Иными словами, письмо налоговых органов в ГУ ФМС носило информационный, а не властно-распорядительный характер. Оно не устанавливает, не изменяет, не отменяет права и обязанности конкретного лица.

Этот вывод суда лишний раз доказывает, что ограничивать права граждан на выезд за пределы Российской Федерации могут не любые органы исполнительной власти, а лишь те, которые указаны в Федеральном законе N 114-ФЗ.

И тем не менее...

...Надо помнить о том, что уклонение от исполнения обязательств, наложенных на должника судом, не является безусловным основанием для принятия ограничительных мер. Указанная норма направлена в первую очередь на исполнение обязательств, вытекающих из судебного акта, если в стране выезда могут возникнуть юридические препятствия для исполнения требований российского суда.

Например, если неплательщик намерен совершить временный выезд в страну, с которой у Российской Федерации заключена и ратифицирована конвенция о правовой помощи по гражданским делам, то чисто формально нет оснований полагать, что возникнут препятствия для исполнения судебного решения.

Кроме того, Конституционный суд РФ в постановлении от 15.01.98 N 2-П разъяснил, что проверка обстоятельств, препятствующих выезду гражданина за пределы Российской Федерации, возложена на территориальные органы внутренних дел по месту жительства гражданина, а не на службу судебных приставов.

Детские заметки

Особняком стоят вопросы невыпуска за границу ребенка. На бумаге, как водится, все гладко: в случае соблюдения всех формальностей выезд ребенка не вызывает сложностей.

Правила относительно просты. Личность ребенка, который выезжает за границу, должна быть подтверждена документом. Возможны два варианта:

ребенок должен быть вписан в загранпаспорт матери или отца (в зависимости от того, с кем ребенок следует за рубеж);

у ребенка есть собственный загранпаспорт (независимо от возраста).

Часто возникает вопрос: если ребенок выезжает за границу только с одним из родителей, нужно ли оформлять на такую поездку нотариальное согласие второго родителя?

Формально такое согласие необходимо, только если ребенок выезжает за границу вообще без родителей (ст. 20 закона N 114-ФЗ). Если же другой родитель с чем-то не согласен, то статья 21 закона N 114-ФЗ позволяет ему заявить об этом.

Так что оформлять согласие одного родителя на выезд ребенка со вторым родителем закон не требует.

Это на бумаге. А на самом деле часто бывает, что согласие второго родителя на поездку требуют и в посольствах, а на контрольно-пропускных пунктах.

Такого согласия не требуется, если у ребенка нет матери или отца. Документально это может быть подтверждено:

материнской книжкой;

свидетельством о смерти;

документом о лишении родительских прав;

заявлением второго родителя об отказе от ребенка;

документом из суда, свидетельствующим, что местонахождение второго родителя определить невозможно.

Свидетельство о разводе к таким документам не относится: оно указывает только на то, что родители ребенка разведены, но вовсе не подтверждает отсутствия у ребенка отца или матери (даже если данный родитель не поддерживает отношений с ребенком).

Е. Грингауз,

эксперт

"Практический бухгалтерский учет", N 1, январь 2008 г.