Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. N 01АП-913/13

18 марта 2013 г.

А79-11513/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 26.12.2012

по делу N А79-11513/2012,

принятое судьей Павловой О.Л.

по заявлению администрации г. Чебоксары

о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии от 19.07.2012 по делу N 79/05-АМЗ-2012,

без участия лиц,

и установил:

администрация г. Чебоксары (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 19.07.2012 по делу N 79/05-АМЗ-2012.

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования на предмет спора, к участию в деле привлечен Казначеев Павел Александрович (далее - Казначеев П.А.).

Решением от 26.12.2012 Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии удовлетворил требования администрации.

Управление не согласилось с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, Управление заявило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 26.12.2012 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как усматривается из материалов дела и установил суд первой инстанции, на основании обращения Казначеева П.А. на бездействие администрации, выраженное в затягивании процедуры проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, расположенного по адресу: г. Чебоксары, в районе дома N 6 по пр. Тракторостроителей, Управление приказом от 22.05.2012 N 202 возбудило в отношении администрации дело N 79/05-АМЗ-2012 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе рассмотрения дела установлено, что 04.10.2011 Казначеев П.А. обратился в администрацию с заявлением о предоставлении земельного участка примерной площадью 0,15 га в районе жилого дома N 6 по пр. Тракторостроителей под размещение магазина товаров первой необходимости.

В тот же день в администрацию поступило заявление Смирнова Д.Г. о предоставлении земельного участка примерной площадью 0,2 га в районе жилого дома N 6 по пр. Тракторостроителей под проектирование и строительство медицинского центра.

Письмом от 28.10.2011 N К-6185/н-1995 администрация сообщила Казначееву П.А., что в связи с поступлением обращения Смирнова Д.Г. принято решение о предоставлении испрашиваемого земельного участка по результатам проведения торгов (конкурса, аукциона).

По итогам рассмотрения дела N 79/05-АМЗ-2012 Управление 19.07.2012 приняло решение, которым признало бездействие администрации, выраженное в непроведении торгов, нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции).

Администрации также выдано предписание от 19.07.2012, согласно которому ей предписано прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем проведения торгов по предоставлению земельного участка в районе жилого дома N 6 по пр. Тракторостроителей г. Чебоксары, испрашиваемого Смирновым Д.Г. и Казначеевым П.А.

Администрация не согласилась с решением и предписанием антимонопольного органа и обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании их недействительными.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 1 Закона о защите конкуренции настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

Целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

В части 1 статьи 3 названного Закона указано, что настоящий Федеральный закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 22 Закона о защите конкуренции установлено, что антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения; предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами; осуществляет государственный контроль за экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольный орган контрольными функциями, в том числе в сфере использования земли, с целью соблюдения антимонопольного законодательства. При этом функции и полномочия антимонопольного направлены исключительно на защиту конкуренции.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Исходя из позиции, изложенной в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 (в редакции постановления от 14.10.2010 N 52) "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел, связанных с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, антимонопольный орган должен доказать, что оспариваемые акты органов власти, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

В соответствии с положениями пункта 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции конкуренция определена как соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

В пункте 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции приведены признаки ограничения конкуренции, среди которых сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

При этом под товарным рынком понимается сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами (пункт 4 статьи 7 Закона о защите конкуренции).

Таким образом, для соответствующей квалификации действий (бездействия) как нарушения антимонопольного законодательства (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) обязательно установление обстоятельств, подтверждающих реальные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и такими последствиями.

Кроме того, для такой квалификации необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативным положениям и совершенные действия, которые приводят или могут привести к обозначенным последствиям для определенного товарного рынка (ввиду понятий, закрепленных в пунктах 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Следовательно, в силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и приведенного правила доказывания действительные либо возможные негативные последствия для конкуренции (соперничества хозяйствующих субъектов на определенном товарном рынке) имеют квалифицирующее значение и подлежат доказыванию антимонопольным органом.

В связи с этим констатация тех или иных действий органов местного самоуправления не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания соответствующих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении настоящего дела подлежит выяснению наличие возможных либо действительных негативных последствий для определенной конкурентной среды, вызванных действиями заявителя, поскольку под диспозицию части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции подпадают не любые действия органов местного самоуправления, а только те, которые приводят или могут привести к недопущению или устранению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Признавая администрацию нарушившей часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, Управление посчитало, что администрация при наличии заявлений о предоставлении земельного участка и решения о проведении торгов необоснованно не провела мероприятия по подготовке земельного участка для проведения аукциона.

В соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации проведению торгов предшествуют в том числе следующие мероприятия по формированию земельного участка: выполнение в отношении земельного участка в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета сведения о таком земельном участке (далее - кадастровые работы), осуществление государственного кадастрового учета такого земельного участка; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения.

Таким образом, без проведения мероприятий по формированию испрашиваемого земельного участка, предусмотренного статьей 30 Земельного кодекса Российской Федерации, невозможно провести соответствующий аукцион.

В рассматриваемом случае суд пришел к обоснованному выводу о том, что действия администрации по формированию испрашиваемого земельного участка связаны с реализацией статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации и направлены на проведение аукциона.

Так, судом установлено, что 10.05.2012 по заявке администрации был изготовлен межевой план земельного участка с кадастровым номером 21:01:030406:186, расположенного по адресу: Чувашская Республика, г. Чебоксары, в районе дома N 12 по пр. Тракторостроителей. К указанному межевому плану приложена схема расположения земельного участка на кадастровом плане (карте) соответствующей территории.

Согласно карте города Чебоксары, приложенной Казначеевым П.А. к заявлению от 04.10.2011, испрашиваемый земельный участок находится между домами N 6 и N 12 по пр. Тракторостроителей, в связи с чем земельный участок в районе дома N 12 по пр. Тракторостроителей, на который оформлена исходно-разрешительная документация, является тем же земельным участком, который указывает Казначеев П.А. в своем заявлении.

Из письма администрации от 09.04.2012 N 04/30-115, письма муниципального бюджетного учреждения "Управление территориального планирования" от 04.05.2012 N 29/04-1838 и письма общества с ограниченной ответственностью "Коммунальные технологии" от 10.04.2012 N 14/03-05/993 следует, что администрацией проведена работа по получению технических условий на подключение к сетям электроснабжения.

В письме от 25.05.2012 N 01-14/720 муниципальным бюджетным учреждением "Управление экологии города Чебоксары" приведен расчет компенсационной стоимости за снос зеленых насаждений на испрашиваемом земельном участке.

22.06.2012 открытым акционерным обществом "Водоканал" выданы технические условия на подключение к сетям водоснабжения и водоотведения N 215/19.

Впоследствии постановлением от 08.10.2012 N 332 администрация поручила Чебоксарскому городскому комитету по управлению имуществом провести открытый аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка.

23.10.2012 в газете "Чебоксарские новости" было опубликовано объявление о проведении 23.11.2012 аукциона по продаже права на заключение договора аренды на земельный участок.

Указанные торги признаны несостоявшимися в связи с подачей на указанный аукцион менее 2 заявок.

04.12.2012 в газете "Чебоксарские новости" повторно опубликовано объявление о проведении 11.01.2013 аукциона по продаже права на заключение договора аренды на упомянутый выше земельный участок.

Как правомерно указал суд первой инстанции, действующим законодательством не предусмотрен срок, в течение которого орган местного самоуправления должен объявить аукцион на земельный участок с момента получения заявок и, соответственно, провести его.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу об отсутствии в действиях администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Так, в рассматриваемом случае антимонопольный орган не устанавливал наличие признаков ограничения конкуренции в связи с бездействием администрации; не доказал, что именно в результате этого бездействия допущено нарушение Закона о защите конкуренции.

Квалифицировав бездействие администрации как нарушение конкретного антимонопольного запрета (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции), антимонопольный орган в нарушение процессуальной обязанности доказывания, установленной статьей 65 и частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не представил подтверждающие тому доказательства.

На этом основании решение Управления от 19.07.2012 по делу N 79/05-АМЗ-2012 и выданное на его основании предписание противоречат нормам действующего законодательства и нарушают права и законные интересы заявителя. Иное антимонопольным органом не доказано.

Приведенные в апелляционной жалобе доводы Управления судом рассмотрены и признаны несостоятельными, не опровергающими установленные обстоятельства и сделанные на их основе выводы.

В соответствии с частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно удовлетворил требования администрации.

Основания для отмены решения Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба Управления по приведенным в ней доводам удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики - Чувашии от 26.12.2012 по делу N А79-11513/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике - Чувашии - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов