Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2010 г. N 01АП-5497/10

г. Владимир

28 декабря 2010 г.

Дело N А43-10866/2010

Резолютивная часть постановления объявлена 22.12.2010.

Постановление в полном объеме изготовлено 28.12.2010.

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Смирновой И.А.,

судей Протасова Ю.В., Захаровой Т.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шарагиной И.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2010

по делу N А43-10866/2010,

принятое судьей Кабановым В.П.

по заявлению администрации г. Дзержинска

о признании незаконным представления Министерства финансов Нижегородской области от 04.02.2010 N 306-23-738,

при участии:

от администрации г. Дзержинска - Марьевской Т.Н. по доверенности от 23.11.2010 N 101;

от Министерства финансов Нижегородской области - Виноградовой Н.А. по доверенности от 18.05.2010 N 35, Наумовой Е.Г. по доверенности от 18.05.2010 N 33,

и установил:

администрация г. Дзержинска (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным представления Министерства финансов Нижегородской области (далее - Министерство) от 04.02.2010 N 306-23-738.

Решением от 06.09.2010 Арбитражный суд Нижегородской области отказал администрации в удовлетворении требования.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с несоответствием изложенных в нем выводов обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Представитель администрации в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы

Министерство в отзыве на апелляционную жалобу и дополнении к нему, а также его представители в судебном заседании просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2010 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, предусмотренном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены решения в обжалуемой части.

Как следует из материалов дела и установил суд первой инстанции, в период с 13.01.2010 по 26.01.2010 на основании поручения министра финансов Нижегородской области от 12.01.2010 N 306-23-05/01 должностным лицом Министерства проведена проверка отдельных вопросов деятельности администрации и финансово-хозяйственной деятельности муниципальных унитарных предприятий города Дзержинска за 2005-2009 годы, а также встречная проверка в муниципальном унитарном предприятии "Комплекс" (далее - МУП "Комплекс").

В результате проверки выявлено, что МУП "Комплекс" передало в 2005 году в аренду муниципальному унитарному предприятию "Водоканализационное хозяйство "Исток" (далее - МУП "ВКХ "Исток") имущество, находившееся в его хозяйственном ведении и предназначенное для оказания услуг водоснабжения и водоотведения.

МУП "ВКХ "Исток", выполняющее функции по оказанию услуг водоснабжения и водоотведения, а также наделенное при создании имуществом на праве хозяйственного ведения стоимостью 12,5 млн. руб., использовало в своей деятельности арендованное имущество стоимостью 1297 млн. руб.

Вследствие указанной деятельности муниципальных предприятий и использования муниципального имущества доля расходов МУП "ВКХ "Исток" на оплату аренды имущества в составе затрат на оплату услуг водоснабжения и водоотведения составляла 14%.

В нарушение Устава МУП "Комплекс" и заключенных договоров аренды указанными предприятиями самостоятельно без согласования с Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Дзержинска в 2005-2007 годах в договоры аренды вносились изменения, предусматривающие проведение капитального ремонта арендованного имущества арендатором МУП "ВКХ "Исток".

При этом расходы МУП "ВКХ "Исток" на проведение капитального ремонта арендованного имущества только за 2005 год составили 108,7 млн. руб. или 21,2 % всех затрат, что стало одной из причин убыточности предприятия, а в конечном итоге - признание его банкротом по решению Арбитражного суда Нижегородской области от 13.12.2005 по делу N А43-7700/2005-18-229.

Кроме этого, в результате совершения МУП "Комплекс" ничтожной сделки по уступке обществу с ограниченной ответственностью "Эскада" права требования с МУП "ВКХ "Исток", признанного банкротом, задолженности по арендной плате в сумме 53 млн. руб. за 10,6 млн. руб., а также выдачи КУМИ частичного разрешения на совершение данной сделки муниципальному образованию причинен ущерб в размере 42,4 млн. руб.

По результатам проверки составлен акт от 26.01.2010.

В целях устранения выявленных нарушений и недостатков Министерство 04.02.2010 вынесло представление N 306-23-738, согласно которому администрации предложено:

- рассмотреть настоящее представление и принять исчерпывающие меры по устранению и недопущению подобных нарушений, а также по устранению причин и условий, им способствующих;

- деятельность МУП "Комплекс" привести в соответствие с требованиями Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных предприятиях", Положения о порядке создания муниципальных унитарных предприятий, утвержденного постановлением Городской Думы г. Дзержинска от 27.10.2004 N 715;

- привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших указанные нарушения;

- информацию о принятых мерах по устранению нарушений с приложением копий подтверждающих документов, заверенных в установленном порядке, представить в адрес Министерства до 10.03.2010.

Посчитав указанное представление Министерства не соответствующим закону и нарушающим его права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктом 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Оспаривая в арбитражном суде представление Министерства от 04.02.2010 N 306-23-738, администрация указала на отсутствие у него полномочий на проведение проверок местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Опровергая данный довод, суд первой инстанции сослался на следующие правовые нормы.

В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

Согласно статье 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации Счетная палата Российской Федерации, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Контрольный орган, созданный законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации, финансовый орган субъекта Российской Федерации и (или) иной орган, уполномоченный органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, вправе проводить проверки местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации.

Полномочия органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами (должностными лицами) местных администраций, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Постановлением Правительства Нижегородской области от 21.09.2005 N 206 утверждено Положение о Министерстве финансов области (далее - Положение), пунктом 1.1 которого предусмотрено, что Министерство образовано в соответствии с Законом Нижегородской области от 03.10.2007 N 129-З "О Правительстве Нижегородской области", входит в структуру органов исполнительной власти Нижегородской области и является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной и налоговой государственной политики, осуществляющим государственный финансовый контроль на территории Нижегородской области.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 3.28 Положения Министерство осуществляет контроль за исполнением местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Согласно статье 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся местные бюджеты, в том числе бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений.

Статьей 15 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, предназначенный для исполнения расходных обязательств муниципального образования.

Как определено в статье 33 Бюджетного кодекса Российской Федерации, бюджет должен быть сбалансирован, то есть объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

Из статей 135, 136, 138 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что субъектам Российской Федерации предоставляются межбюджетные трансферты в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а также субсидии и субвенции. Указанные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.

В соответствии с законами Нижегородской области от 31.12.2004 N 169-З "Об областном бюджете на 2005 год", от 29.12.2005 N 210-З "Об областном бюджете на 2006 год", от 13.12.2006 N 153-З "Об областном бюджете на 2007 год", от 18.10.2007 N 142-З "Об областном бюджете на 2008 год" и от 14.11.2008 N 153-З "Об областном бюджете на 2009 год" из областного бюджета бюджету городского округа г. Дзержинск кроме субвенций на осуществление отдельных полномочий передавались средства областного фонда софинансирования расходов в виде субсидий, а также дотаций из областного фонда финансовой поддержки на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Проанализировав приведенные нормы, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о наличии у Министерства как органа исполнительной власти полномочий на проведение проверок местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

Доводы администрации относительно того, что проверка уставной и хозяйственной деятельности муниципального предприятия по вопросам, не связанным с областными средствами, не входит в полномочия Министерства, также признаются несостоятельными.

Исходя из определения бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (статья 6 Федерального закона N 131-ФЗ), в понятие "проверка бюджета" входит проверка вопросов планирования и исполнения доходной и расходной частей бюджета.

Таким образом, федеральное законодательство, наделяя органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по проведению проверок местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из бюджета субъекта Российской Федерации, не ограничивает предмет проверки исключительно вопросами, связанными с получением межбюджетных трансфертов.

Поскольку проведение проверки деятельности муниципальных хозяйствующих субъектов направлено на проверку обоснованности и полноты поступления в доходную часть бюджета органа местного самоуправления части прибыли муниципальных предприятий, обоснованности и полноты поступления в доходную часть бюджета доходов от использования муниципального имущества, включая обоснованность возникновения у муниципальных предприятий убытков, что напрямую связано с вопросом сбалансированности и достоверности бюджета, а также решением в дальнейшем вопроса об обоснованности предоставления местному бюджету трансфертов, проведение Министерством проверки не может расцениваться как вмешательство с уставную и финансово-экономическую деятельность муниципальных хозяйствующих субъектов.

Согласно статьям 41, 42, 62 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы от использования имущества, находящего в муниципальной собственности, доходы от продажи имущества, находящего в муниципальной собственности, относятся к неналоговым доходам местных бюджетов.

В соответствии со статьей 17 Федерального закона N 161-ФЗ собственник имущества государственного или муниципального предприятия имеет право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении такого предприятия. Государственное или муниципальное предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации, уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления.

Пунктом 11 части 1 статьи 20 данного Федерального закона собственник имущества унитарного предприятия в отношении указанного предприятия осуществляет контроль за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества.

Таким образом, из анализа названных норм следует, что финансовая деятельность муниципальных предприятий, непосредственно влияя на формирование доходной и расходной частей местного бюджета, должна подвергаться контролю со стороны финансового органа в силу требований статьи 136 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, результатом необоснованной передачи МУП "ВКХ "Исток"" муниципального имущества, связанного с оказанием услуг водоснабжения и водоотведения, явился рост тарифов на указанные услуги для населения и организаций, финансируемых из местного бюджета, и, как следствие, рост расходов местного бюджета.

Одной же из причин признания МУП "ВКХ "Исток"" по решению Арбитражного суда Нижегородской области от 13.12.2005 по делу N А43-7700/2005-18-229 несостоятельным (банкротом) явились необоснованно произведенные затраты на капитальный ремонт арендованного имущества за 2005 год в размере 108,7 млн. руб.

Со ссылкой на статью 23 Федерального закона N 161-ФЗ, статьи 166, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции правомерно поддержал вывод Министерства о совершении МУП "Комплекс" в 2006 году ничтожной сделки, причинившей ущерб собственнику предприятия в размере 42,4 млн. руб.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает, что представление вынесено уполномоченным органом, соответствует действующему законодательству и не нарушает прав и законных интересов администрации.

В нарушение статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратное администрацией не доказано.

На этом основании суд первой инстанции правомерно отказал заявителю в удовлетворении требования.

Арбитражный суд Нижегородской области в полном объеме выяснил обстоятельства, имеющие значение для дела, его выводы основаны на правильном применении норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

Апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам, противоречащим нормам действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 06.09.2010 по делу N А43-10866/2010 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов