Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2013 г. N 13АП-2454/13

г. Санкт-Петербург

21 марта 2013 г.

Дело N А56-41749/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего А.Б. Семеновой

судей Л.В. Зотеевой, И.Г. Савицкой

при ведении протокола судебного заседания: Ю.А. Беляевой

при участии:

от истца (заявителя): не явился (уведомлен)

от ответчика (должника): не явился (уведомлен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-2454/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24.12.2012 по делу N А56-41749/2012 (судья О.В. Анисимова), принятое

по иску (заявлению) ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании предписания

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295) (далее - Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, г. Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, 39, ОГРН 1097847327709) (далее - Управление) от 14.05.2012 N 07-44-03/198.

Решением суда от 24.12.2012 заявление Общества удовлетворено, оспариваемое предписание Управления признано недействительным.

В апелляционной жалобе Управление просит отменить решение суда и принять новый судебный акт по делу. По мнению подателя жалобы, в пункте 5 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", неисполнение требований которого вменяется Обществу, установлены единые для всех субъектов транспортной инфраструктуры обязанности, вне зависимости от присвоения категории объекту транспортной инфраструктуры и/или транспортному средству, проведения оценки уязвимости, разработки и реализации плана обеспечения транспортной безопасности. Кроме того, в силу норм действующего законодательства в сфере транспортной безопасности Общество обязано направить заявление о присвоении категории в Федеральное агентство железнодорожного транспорта и при присвоении категории в установленные сроки разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности.

Лица, участвующие в деле, уведомленные надлежащим образом о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание своих представителей не направили, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена в их отсутствие в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ).

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как усматривается из материалов дела, в ходе проведения плановой выездной проверки, проведенной Управлением в период с 19.03.2012 по 14.05.2012 в отношении объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожной станции Микунь (Республика Коми, Усть-Вымский район, г. Микунь) Сольвычегодского центра организации работы железнодорожных станций, выявлены следующие нарушения обязательных для исполнения требований законодательства РФ в области обеспечения транспортной безопасности:

1. В нарушение статьи 9 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункта 2 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 11.02.2010 N 34 "Об утверждении порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств" (далее - Приказ Минтранса N 34), пункта 5.8 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Минтранса Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43), на железнодорожной станции Микунь, являющейся объектом транспортной инфраструктуры не разработаны и утверждены Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ), разработка которых возложена на субъекты транспортной инфраструктуры;

2. В нарушение пункта 5.6.6 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не разработано и утверждено Положение (инструкцию) о пропускном и внутриобъектовом режиме на ОТИ или ТС;

3. В нарушение пункта 5.6.10 Требований N 43, приказа Минтранса РФ от 16.02.2011 N 56, утвердившего "Порядок информирования субъектами транспортной инфраструктуры и перевозчиками об угрозах совершения актов незаконного вмешательства на объектах транспортной инфраструктуры и транспортных средствах", на железнодорожной станции Микунь не разработан Порядок информирования компетентного органа в области обеспечения транспортной безопасности и уполномоченных подразделений федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также территориального управления федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере транспорта о непосредственных, прямых угрозах и фактах совершения АНВ в деятельность ОТИ и/или ТС;

4. В нарушение пункта 5.9 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не разработан, не утвержден и не реализовывается порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ (ТС) и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ и/или ТС, с которыми имеется технологическое взаимодействие;

5. В нарушение пункта 5.14 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не обеспечено информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся;

6. В нарушение пункта 5.25.1 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не установлены конфигурация и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС);

7. В нарушение пункта 5.25.2 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не установлены конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС;

8. В нарушение пункта 5.25.3 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не установлены конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности);

9. В нарушение пункта 5.25.4 Требований N 43 на ж/д станции Микунь не установлены конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности).

10. В нарушение пункта 5.25.5 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не разработана Схема размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ;

11. В нарушение пункта 5.30 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь не установлены единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков;

12. В нарушение пункта 5.30.23 Требований N 43 на железнодорожной станции Микунь образцы пропусков всех видов не согласованы с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности.

Указанные нарушения зафиксированы в акте проверки от 14.05.2012 N 07-46-03/239 (л.д.46-51).

15.05.2012 ОАО "РЖД" выдано предписание N 07-44-03/198 об устранении выявленных нарушений (л.д.10-17).

Не согласившись с законностью выданного Управлением предписания, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд первой инстанции, удовлетворил заявленные требования, поскольку в отношении станции Микунь оценка уязвимости не проведена, план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры не может быть разработан, и, как следствие, преждевременно требовать от Общества перечисленных в предписании мероприятий.

Исследовав материалы дела и доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает решение суда не подлежащим отмене на основании следующего.

В силу части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 2 Закона N 16-ФЗ к основным задачам обеспечения транспортной безопасности относятся, в том числе:

- оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств;

- категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 утверждены Требования по обеспечению транспортной безопасности, которые учитывают уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Требования). Указанные требования определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (ОТИ и ТС) от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

Согласно статье 6 Федерального закона от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ), количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта").

Категорированные объекты транспортной инфраструктуры включаются в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, который ведется компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности на электронных и бумажных носителях.

В силу пункта 6 статьи 2 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Порядок проведения оценки установлен Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств".

Согласно частям 1 и 2 статьи 9 Закона N 16-ФЗ на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств субъекты транспортной инфраструктуры разрабатывают планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Указанные планы предусматривают систему мер по обеспечению транспортной безопасности. Порядок разработки указанных планов устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Планы обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

В пункте 2 Приказа Минтранса N 34 указано, что план обеспечения транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (далее - План) разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры и утверждается компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности (далее - компетентный орган).

Согласно пункту 3 Приказа Минтранса N 34 План разрабатывается на основании результатов оценки уязвимости и определяет систему мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции.

В силу пунктов 5 и 6 Приказа Минтранса N 34 План разрабатывается отдельно для каждого объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства и представляется в компетентный орган в трех экземплярах.

Согласно пункту 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/ или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

Согласно пункту 5.8 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС.

В силу положений части 1 статьи 9 Закона N 16-ФЗ, пункта 5.8 Требований, а также пункта 3 Приказа Минтранса N 34 план обеспечения транспортной безопасности разрабатывается субъектом транспортной инфраструктуры на основании результатов проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая в свою очередь проводится на основании категорирования объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств и присвоения им категории.

При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно, не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

Поскольку на ОАО "РЖД", как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов, то на дату вынесения предписания у заявителя отсутствовала обязанность по выполнению требований, указанных в предписании, так как уведомление о включении ж/д станции Микунь в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ на 14.05.2012 отсутствовало (справка от 20.10.2012 N 1226 - л.д.70).

Проанализировав перечисленные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что отсутствие утвержденных результатов оценки уязвимости на период проверки объекта является препятствием для разработки плана обеспечения его транспортной безопасности.

При названных обстоятельствах суд сделал обоснованный вывод о том, что на момент вынесения предписания Общество не могло разработать план обеспечения транспортной безопасности, то есть пункт 1 оспариваемого предписания не соответствует нормам действующего законодательства РФ о транспортной безопасности.

Поскольку у Общества не имелось возможности разработать план обеспечения транспортной безопасности, суд правомерно сделал вывод о том, что нарушение пунктов 5.6.6, 5.6.10 Требований (пункты 2, 3 предписания) незаконно вменены Обществу, так как требования указанных пунктов могут быть реализованы на основании утвержденного плана.

Ввиду отсутствия плана обеспечения транспортной безопасности Обществом не могло быть исполнено также требование пункта 5.9 Требований (пункт 4 предписания), согласно которому субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, утвердить и реализовать порядок взаимодействия между силами обеспечения транспортной безопасности ОТИ и силами обеспечения транспортной безопасности других ОТИ, с которыми имеется технологическое взаимодействие.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал несоответствующим закону пункт 5 предписания, которым Управление требует от Общества соблюдения требования пункта 5.14 Требований об информировании в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся. Суд правильно указал, что неурегулирование на момент вынесения оспариваемого постановления на нормативном уровне видов, формы и содержания перечисленной в пункте 5.14 информации, порядка, способа и места ее размещения влечет за собой произвольное непринятие контролирующим органом имеющейся у субъекта транспортной инфраструктуры внутренних организационно-распорядительных документов.

Суд апелляционной инстанции считает также правильным вывод суда первой инстанции о невозможности исполнения требований пункта 5.25 Требований (пункты 7-9 предписания), так как определение зоны транспортной безопасности (подпункты 4, 6, 8, 9, 13, 15 пункта 4 приказа Минтранса России от 11.02.2010 N 34), наличия критических элементов на объекте ОТИ, а также режимов пропуска на критические элементы (подпункты 5, 14, 15 пункта 4 приказа Минтранса России от 11.02.2010 N 34), и, соответственно, установление схемы размещения и состава оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС возможно только при разработке плана обеспечения транспортной безопасности.

Судом учтено, что Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25.10.2011 N 515 утверждены Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Рекомендации), из содержания которых вытекает, что установление конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности также отнесено к работам, которые проводятся в процессе оценки уязвимости.

Поскольку в отношении станции Микунь оценка уязвимости не проведена, план обеспечения транспортной безопасности ОТИ не может быть разработан, суд первой инстанции правильно указал, что Управление неправомерно потребовало от Общества проведения указанных мероприятий.

Суд апелляционной инстанции также считает, что вывод суда первой инстанции о преждевременном требовании Управления об исполнении Обществом пунктов 5.30, 5.30.23 Требований (обязанности установить единые виды пропусков, действительные для прохода, проезда физических лиц или перемещения материальных объектов в перевозочный и/или технологический секторы зоны транспортной безопасности и/или на критические элементы ОТИ или ТС, а также правила их применения, уничтожения пропусков и допуска владельцев, а также образцы пропусков всех видов согласовывать с уполномоченными подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, и компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности) соответствует обстоятельствам дела, так как зоны транспортной безопасности должны устанавливаться при разработке плана обеспечения транспортной безопасности на основании результатов проведенной оценки состояния защищенности ОТИ от актов незаконного вмешательства.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда, изложенные в обжалуемом судебном акте, о несоответствии требований, изложенных в предписании Управления, положениям законодательства в сфере обеспечения транспортной безопасности.

Как указано в тексте оспоренного предписания, за непредставление или несвоевременное представление информации о выполнении предписания предусмотрена административная ответственность юридических лиц по статье 19.7 КоАП РФ.

Следовательно, вынесение и направление в адрес Общества не соответствующего требованиям законодательства в сфере транспортной безопасности предписания нарушает его права и законные интересы в предпринимательской и иной экономической деятельности тем, что необоснованно возлагает на него под угрозой применения мер административной ответственности обязанность осуществления в установленный срок определенных действий, которых тот совершать не должен.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 24 декабря 2012 года по делу N А56-41749/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Л.В. Зотеева И.Г. Савицкая