Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2013 г. N 02АП-947/13

г. Киров

22 марта 2013 г.

Дело N А29-8751/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 марта 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Ольковой Т.М.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гущиной В.В.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте на решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.12.2012 по делу N А29-8751/2012, принятое в порядке упрощенного производства судом в составе судьи Полицинского В.Н.,

по заявлению Администрации муниципального образования городского округа "Ухта" (ИНН: 1102024570; ОГРН: 1021100735810)

к Отделу Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте (ИНН: 1102008579; ОГРН: 1021100739241)

об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности,

установил:

Администрация муниципального образования городского округа "Ухта" (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением к отделу Государственной инспекции безопасности дорожного движения Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте (далее - ответчик, Отдел ГИБДД) о признании незаконным и отмене постановления от 18.09.2012 N 11 ВЮ 0001206 о привлечении к административной ответственности в виде штрафа в размере 20 000 рублей за совершение правонарушения, предусмотренного статьей 12.34 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением от 29.12.2012, принятым в порядке упрощенного производства, заявленные требования удовлетворены.

Отдел ГИБДД, не согласившись с принятым решением, обратился во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит данный судебный акт отменить.

В жалобе указано, что имевшееся нарушение - отсутствие на автодороге по улице Советской в районе дома N 14 поселка Ярега города Ухты (далее - Автодорога) горизонтальной дорожной разметки "зебра", соответствующей установленным требованиям, - подтверждено актом от 26.07.2012 N 125 (далее - Акт N 125), составленным в присутствии двух свидетелей. К тому же, данное нарушение послужило сопутствующей причиной дорожно-транспортного происшествия, в котором пострадали два пешехода. По мнению Отдела ГИБДД, возложение Администрацией обязанности по осуществлению дорожной деятельности в отношении автодорог местного значения на муниципальное учреждение "Управление жилищно-коммунального хозяйства" администрации МОГО "Ухта" (далее - Управление ЖКХ) не означает, что заявитель не является ответственным лицом за надлежащее состояние автодорог в городе Ухте.

Администрация в отзыве пояснила, что обжалуемое решение находит законным и обоснованным. При составлении протокола об административном правонарушении проинформировала Отдел ГИБДД об обязанностях Управления ЖКХ по содержанию дорог. Ответчик не доказал, что заявитель является лицом, ответственным за содержание Автодороги, и по его вине допущено нарушение.

В силу статьи 156 и части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) с учетом ходатайств сторон, извещенных о времени и месте рассмотрения жалобы надлежащим образом, судебное заседание проведено без их участия.

Законность решения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272.1 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, в том числе размещенных в электронном виде в информационном ресурсе "Картотека арбитражных дел", должностным лицом Отдела ГИБДД выявлено, что 26.07.2012 в 14 час. 55 мин. Администрация, являясь собственником Автодороги, нарушила требования по содержанию дорог. Нарушение выразилось в непринятии мер по нанесению дорожной разметки, когда пользование Автодорогой угрожает безопасности дорожного движения. Тем самым не соблюдены пункты 13, 14 Основных положений по допуску транспортных средств к эксплуатации и обязанностей должностных лиц по обеспечению безопасности дорожного движения от 23.10.1993 N 1090 (далее - Основные положения N 1090).

Данный факт послужил основанием для вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении от 30.08.2012 N 11 АА 00000004, зафиксирован в протоколе об административном правонарушении от 13.09.2012 N 11 АЮ 0000445, а по результатам рассмотрения указанных административных материалов вынесено оспариваемое постановление (л.д. 15, 16).

Администрация, полагая, что не является субъектом вмененного правонарушения, обратилась в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением об отмене решения Отдела ГИБДД о привлечении к административной ответственности (л.д. 5-7).

В обоснование указывалось на то, что ответственным за содержание дорог в МОГО "Ухта" является Управление ЖКХ, представлено Положение об Управлении ЖКХ, утвержденное Решением Совета МОГО "Ухта" от 28.08.2009 N 350 (л.д. 18-23).

В соответствии с определением от 13.11.2012 заявление Администрации принято к рассмотрению в порядке упрощенного производства (л.д. 1).

Отдел ГИБДД, исполняя данное определение, направил материалы административного дела и мотивированный отзыв. В отзыве пояснено, что отсутствие дорожной разметки на Автодороге обнаружено при осмотре места дорожно-транспортного происшествия, случившегося 26.07.2012, зафиксировано в Акте N 125, на основании которого в отношении руководителя Управления ЖКХ составлен административный материал по статье 12.34 КоАП РФ. После этого, учитывая неоднократные обследования и проверки, в ходе которых выявлено, что на Автодороге дорожная разметка так и не была нанесена, принято решение о привлечении Администрации как собственника Автодороги к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ (л.д. 33-34).

Вместе с тем, Акт N 125 в материалы дела не представлен.

Суд первой инстанции, разрешая спор, руководствовался статьями 1.5, 1.6, 2.1, 12.34, 28.2 КоАП РФ, 210 АПК РФ, 6, 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", 1, 3, 13, 17 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Постановлениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Закон N 196-ФЗ, Закон N 257-ФЗ, Постановление Пленума ВС РФ N 5, Постановление Пленума ВАС РФ N 10). Суд установил, что в административном деле, представленном ответчиком, отсутствуют доказательства фактических обстоятельств вмененного заявителю правонарушения, а также достоверные и надлежащие доказательства его вины. Поэтому суд признал заявленные требования подлежащими удовлетворению, счел незаконным и отменил оспариваемое постановление.

Исследовав материалы дела, доводы жалобы и отзыва на нее, апелляционный суд пришел к следующим выводам.

Согласно статье 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном АПК РФ.

В статье 30.1 КоАП РФ закреплено право на обжалование постановления по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, а реализация такого права осуществляется с учетом особенностей, предусмотренных АПК РФ.

В соответствии с положениями статей 226 и 227 АПК РФ в редакции, действующей с 24.09.2012, дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности в виде штрафа, не превышающего ста тысяч рублей, рассматриваются в порядке упрощенного производства и с учетом особенностей, установленных статьями 189-190, 207-211 АПК РФ.

Из статьи 228 АПК РФ следует, что решение по делу, рассматриваемому в порядке упрощенного производства, принимается исключительно посредством исследования письменных пояснений сторон и на основании доказательств, представленных сторонами в течение сроков, установленных судом для их направления. Документы и доказательства, поступившие по истечении установленных сроков, не принимаются, за исключением случаев, если представившие их лица обосновали невозможность представления документов к установленному сроку по причинам, не зависящим от них.

Исходя из частей 4, 6 статьи 210 АПК РФ, бремя доказывания наличия обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган.

Арбитражный суд, проверяя законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли у административного органа, принявшего оспариваемое решение, полномочия и законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок и не истекли ли сроки давности привлечения к ответственности.

По смыслу частей 2, 3 статьи 211 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дела, если какое-либо из вышеназванных обстоятельств не установлено, принимает решение о признании незаконным и об отмене (изменении) оспариваемого решения, а если их совокупность подтверждается, принимает решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В силу статей 2.1, 26.1 КоАП РФ для привлечения к административной ответственности необходимо наличие состава административного правонарушения, включающего четыре элемента: объект, объективную сторону, субъект, субъективную сторону. Данные обстоятельства подлежат выяснению на основании доказательств, полученных при возбуждении дела об административном правонарушении или проведении административного расследования и отвечающих требованиям статьи 26.2 КоАП РФ.

Следовательно, по административным делам, рассматриваемым в порядке упрощенного производства, административный орган, выполняя возложенное на него бремя доказывания, обязан представить в арбитражный суд к установленному сроку доказательства, свидетельствующие о законности оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности.

В частности, материалы административного дела, которые подтверждают наличие оснований для привлечения к административной ответственности и собраны в ходе административного производства с соблюдением требований КоАП РФ.

В настоящем деле, поскольку оспариваемым постановлением заявитель привлечен ответчиком к административной ответственности по статье 12.34 КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей, суд первой инстанции обоснованно применил упрощенный порядок производства.

Ответчик направил в суд первой инстанции, а также к началу судебного заседания апелляционного суда подлинники материалов административного дела, в рамках которого вынесено в отношении заявителя оспариваемое постановление.

Апелляционный суд, повторно оценив материалы административного дела, находит правильным вывод обжалуемого решения о наличии оснований для признания оспариваемого постановления незаконным и подлежащим отмене.

Позиция ответчика в жалобе, что доказано нарушение в виде отсутствия на Автодороге горизонтальной дорожной разметки "зебра", и о том, что заявитель является ответственным за данное нарушение, несостоятельна.

В силу положений статей 2.1 КоАП РФ, 2 Закона N 196-ФЗ, пункта 13 Основных положений N 1090, ГОСТ Р 50597-93 "Автомобильные дороги и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения" виновное ненадлежащее исполнение или неисполнение юридическим лицом, ответственным за содержание, эксплуатацию и ремонт дорог, железнодорожных переездов или других дорожных сооружений, обязанности по обеспечению соответствия состояния названных объектов установленному стандарту, образует состав административного правонарушения по статье 12.34 КоАП РФ.

Названное правонарушение, действительно, может быть вменено и органу местного самоуправления.

Как усматривается из пункта 5 части 1 статьи 16, части 1 статьи 34, частей 1, 7 статьи 37, статей 41, 70 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа отнесена к вопросам местного значения. Уставом муниципального образования полномочиями по решению упомянутого вопроса возлагаются на какой-либо орган местного самоуправления, в частности, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), которая имеет статус юридического лица, а также несет ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Законом N 257-ФЗ (статья 1, пункты 6, 12 статьи 3), действие которого распространяется на все автомобильные дороги независимо от их форм собственности и назначения, урегулированы отношения, возникающие в связи с осуществлением дорожной деятельности, которая включает и содержание автомобильных дорог. Под содержанием дорог понимается комплекс работ по поддержанию надлежащего технического состояния автомобильной дороги, оценке ее технического состояния, а также по организации и обеспечению безопасности дорожного движения.

В силу требований пункта 6 статьи 13, части 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ осуществление дорожной деятельности в отношении дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Из частей 1, 2 статьи 17 Закона N 257-ФЗ следует, что содержание автомобильных дорог осуществляется в соответствии с требованиями технических регламентов в целях поддержания бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам и безопасных условий такого движения, а также обеспечения сохранности автомобильных дорог. Порядок содержания автомобильных дорог устанавливается, среди прочего, муниципальными правовыми актами.

В статье 34 Закона N 257-ФЗ закреплены требования к финансированию дорожной деятельности в части дорог местного значения, согласно которым формирование расходов местного бюджета осуществляется с учетом необходимости приведения транспортно-эксплуатационных характеристик дорог в соответствии с требованиями технических регламентов.

Согласно статьям 12 и 31 Закона N 196-ФЗ содержание дорог должно обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание дороги. Нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения влечет за собой в установленном порядке дисциплинарную, административную, уголовную и иную ответственность.

Таким образом, с учетом правового статуса органа местного самоуправления, особенностей правового регулирования содержания дорог и безопасности дорожного движения, представляется, что орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление дорожной деятельности, в установленном порядке обязан обеспечить содержание дорог местного значения в надлежащем состоянии и может нести ответственность за неисполнение названной обязанности.

В законодательстве отсутствует требование о том, что лицо, осуществляющее дорожную деятельность, должно непосредственно выполнять работы по содержанию дорог.

Между тем, по смыслу статей 17 и 51 Закона N 131-ФЗ орган местного самоуправления может, осуществляя дорожную деятельность в отношении дорог местного значения, передавать непосредственное исполнение отдельных обязанностей в отношении определенных дорог муниципальным предприятиям или учреждениям, а также иным организациям в порядке формирования и размещения муниципального заказа.

Однако, при этом орган местного самоуправления не утрачивает полномочий на осуществление дорожной деятельности, поскольку должен контролировать исполнение привлеченными к такой деятельности лицами возложенных на них обязанностей.

Поэтому при решении вопроса об административной ответственности органа местного самоуправления по статье 12.34 КоАП РФ необходимо не только констатировать факт какого-либо нарушения при содержании местных дорог. Следует также выяснить, какое именно требование, предусмотренное законодательством, не соблюдено, и установить, что нарушение и необеспечение при содержании дорог безопасности дорожного движения возникло в результате непринятия именно органом местного самоуправления каких-либо конкретных мер, то есть определить, в чем выразились событие правонарушение и вина органа местного самоуправления.

Как верно признал суд первой инстанции, оценив представленные ответчиком материалы административного дела, в них отсутствуют доказательства фактических обстоятельств вмененного заявителю правонарушения, надлежащее описание событие правонарушения, а также достоверные доказательства его вины.

В силу части 2 статьи 26.2, статьи 28.2 КоАП РФ в административном деле основным доказательством является протокол об административном правонарушении, который должен содержать, среди прочего, описание события правонарушения и иные необходимые для разрешения возбужденного дела сведения.

Исходя из разъяснений в пункте 4 Постановления Пленума ВС РФ N 5 и пунктах 9, 10, 10.1 Постановления Пленума ВАС РФ N 10 отсутствие указанных выше сведений, если не может быть устранено при рассмотрении дела, является существенным недостатком протокола.

В постановлении по делу об административном правонарушении отражаются обстоятельства, установленные административным органом при рассмотрении дела на основе имеющихся доказательств, и с учетом этого должна содержаться правильная правовая квалификация деяния лица, привлекаемого к ответственности.

В том случае, если протокол составлен с существенными недостатками, а равно постановление вынесено при неправильной правовой квалификации деяния лица, привлекаемого к ответственности, имеются основания для признания оспариваемого решения о привлечении к административной ответственности незаконным и подлежащим отмене.

Из материалов административного дела, представленных Отделом ГИБДД, усматривается, что Администрации в качестве нарушения, квалифицированного по статье 12.34 КоАП РФ, вменено непринятие 26.07.2012 мер по нанесению дорожной разметки на Автодороге.

Вместе с тем, как верно указано в обжалуемом решении, в протоколе об административном правонарушении, как и в оспариваемом постановлении не приведены сведения о том, какие конкретно нарушены Администрацией требования технических регламентов, стандартов, норм и правил при содержании Автодороги. Также не имеется соответствующих актов осмотра либо обследования Автодороги.

Апелляционный суд не может принять во внимание Акт N 125 и предписание, приложенные к жалобе. С учетом разъяснений в пункте 27 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 08.10.2012N 62 "О некоторых вопросах рассмотрения арбитражными судами дел в порядке упрощенного производства" данные документы являются дополнительными доказательствами, возможность исследования которых в настоящем деле при рассмотрении жалобы отсутствует.

Более того, в административное дело представлена информация, в частности, Положение об Управлении ЖКХ, о том, что наряду с заявителем, ответственным за состояние дорог в силу закона, обязанности по содержанию дорог возложены и на Управление ЖКХ.

Соответственно, любое из этих лиц может быть субъектом вмененного заявителю правонарушения.

Однако, как правильно отметил суд первой инстанции, ответчик не оценил то обстоятельство, что содержание дорог возложено на Управление ЖКХ.

В оспариваемом постановлении не указано, по каким мотивам не учтены такие сведения. Из материалов административного дела не усматривается, какие доказательства позволили установить ответчику, что нарушение, выявленное 26.07.2012, допущено по вине Администрации - в результате непринятия именно ею своевременных и должных мер по соблюдению конкретных требований стандартов по содержанию Автодороги.

Пояснения ответчика в отзыве, представленном в суд первой инстанции, о том, что Администрация привлечена к ответственности как собственник Автодороги, поскольку ранее принимались меры в отношении руководителя Управления ЖКХ, а впоследствии по результатам неоднократных обследований и проверок выявлено, что на Автодороге дорожная разметка так и не была нанесена, бездоказательны.

Указанные пояснения, по сути, свидетельствуют об ином нарушении - отсутствие контроля за содержанием Автодороги Управлением ЖКХ, которое Администрации не вменялось, а также не подтверждены документами, имеющимися в административном деле, представленном Отделом ГИБДД.

С учетом сказанного, Отделом ГИБДД не представлено надлежащих доказательств, достоверно свидетельствующих о том, что отсутствие дорожной разметки на Автодороге 26.07.2012 допущено именно в результате непринятия Администрацией конкретных мер к соблюдению определенных требований, установленных законодательством.

В связи с этим не представляется возможным установить, что в действиях Администрации выявлено событие правонарушения, которое может быть квалифицировано по статье 12.34 КоАП РФ, и вина заявителя в его совершении.

Согласно пунктам 1, 2 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события и состава административного правонарушения исключают производство по делу об административном правонарушении.

Изложенное позволяет апелляционному суду сделать вывод, что ответчиком не подтверждена законность и обоснованность принятого им в отношении заявителя постановления.

В настоящем деле возможность принятия решения, предусмотренного частью 3 статьи 211 АПК РФ, отсутствует; судом первой инстанции правомерно, с учетом статей 65, 71 и части 2 статьи 211 АПК РФ, признано незаконным и отменено оспариваемое постановление.

Таким образом, обжалуемое решение соответствует доказательствам и обстоятельствам дела, нормам права, не подлежит отмене или изменению по доводам жалобы. Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, не выявлено.

На основании части 4 статьи 208 АПК РФ, части 5 статьи 30.2 КоАП РФ вопрос о распределении государственной пошлины не рассматривается, так как по делам об оспаривании решений о привлечении к административной ответственности государственная пошлина не уплачивается.

Руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Коми от 29.12.2012 по делу N А29-8751/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Ухте - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

Т.М. Олькова