Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 марта 2013 г. N 03АП-6111/12

г. Красноярск

15 марта 2013 г.

Дело N А33-14316/2012

Резолютивная часть постановления объявлена "11" марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен "15" марта 2013 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Колесниковой Г.А.,

судей: Иванцовой О.А., Севастьяновой Е.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шалухиной Ж.В.,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации Курагинского района Красноярского края

на решение Арбитражного суда Красноярского края от "09" ноября 2012 года по делу N А33-14316/2012, принятое судьей Фроловым Н.Н.

установил:

администрация Курагинского района Красноярского края (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (далее - антимонопольный орган, ответчик) о признании недействительными решения и предписания от 23.07.2012 по делу N 268-15-12.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Давыденко С.И., Козликина Т.В. (далее - третьи лица).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 09.11.2012 в удовлетворении заявления отказано.

Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой с решением от 09.11.2012 не согласна, указывает на то, что действующим законодательством не установлена обязанность органов местного самоуправления каким-либо образом фиксировать обнародование информации.

Антимонопольный орган представил отзыв на апелляционную жалобу, в котором решение суда первой инстанции считает законным и обоснованным, а доводы апелляционной жалобы - несостоятельными.

Лица, участвующие в дел, в судебное заседание не явились, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел на сайте Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации http://kad.arbitr.ru. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие лиц, участвующих в деле.

В Третий арбитражный апелляционный суд поступило ходатайство от 11.03.2013 от Давыденко С.И. об отложении судебного разбирательства в связи с невозможностью явки в судебное заседание по причине неблагоприятных погодных условий.

В соответствии с частью 3 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если лицо, участвующее в деле и извещенное надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, заявило ходатайство об отложении судебного разбирательства с обоснованием причины неявки в судебное заседание, арбитражный суд может отложить судебное разбирательство, если признает причины неявки уважительными.

Протокольным определением от 11.03.2013 суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении ходатайства Давыденко С.И. об отложении судебного разбирательства, поскольку к ходатайству не приложено документального подтверждения указанных в ходатайстве обстоятельств, явка третьего лица не является обязательной, у третьего лица имелась возможность представить отзыв на апелляционную жалобу.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

30 августа 2011 года в адрес администрации от Козликиной Т.В. поступило заявление о выборе земельного участка для строительства и предварительного согласования места размещения объекта - магазина по адресу: Красноярский край, Курагинский район, п. Рощинский, ул. Мира, 2В.

24 октября 2011 года комиссией по выбору земельных участков для строительства при администрации, утвержденной постановлением администрации от 02.05.2007 N 77-п, составлен акт о выборе земельного участка для строительства N 96.

Распоряжением администрации района от 02.12.2011 N 575-р Козликиной Т.В. согласовано предварительное место размещения объекта и утвержден акт о выборе земельного участка площадью 600,0 кв.м для строительства магазина в поселке Рощинский, ул. Мира, 2В, срок действия указанного распоряжения составляет 3 года со дня подписания.

В газете "Тубинские вести" администрацией опубликовано объявление о предоставлении земельного участка площадью 600,0 кв.м, расположенного по адресу: Красноярский край, Курагинский район, п. Рощинский, ул. Мира, 2В, для строительства магазина. Кадастровый номер указанного земельного участка - 24:23:2801003:181.

11 мая 2012 года, в установленный в объявлении срок, Давыденко Сергей Иванович обратился с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в аренду.

Письмом от 18.05.2012 N 2-727 администрация сообщила Давыденко С.И., что заявление последнего не подлежит удовлетворению, так как место размещения объекта согласовано распоряжением Главы администрации Курагинского района от 02.12.2011 N 575-р "О предварительном согласовании места размещения земельного участка для строительства магазина в поселке Рощинский, ул. Мира, 2В".

Решением антимонопольного органа от 23.07.2012 по делу N 268-15-12 администрация признана нарушившей часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в части совершения действий, ограничивающих (могущих ограничить) конкуренцию, направленных на предоставление земельного участка Козликиной Т.В. для строительства магазина посредством предварительного согласования и утверждения акта о выборе земельного участка без соблюдения публичных процедур.

Антимонопольным органом выдано предписание от 23.07.2012 по делу N 268-15-12, в соответствии с которым администрации предписано отменить акт выбора земельного участка для строительства от 24.10.2011 N 96, отменить распоряжение о предварительном согласовании места размещения земельного участка для строительства магазина от 02.12.2011 N 575-р, отозвать необоснованный отказ (исх. N 2-727 от 18.05.2012) в предоставлении в аренду земельного участка, направленный в адрес Давыденко С.И., опубликовать извещение о возможном предоставлении указанного земельного участка в средствах массовой информации, в соответствии с земельным законодательством.

Считая указанные решение и предписание незаконными и нарушающими права и законные интересы, администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон.

На основании статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий - несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение ими прав и охраняемых законом интересов субъектов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые решение и предписание антимонопольного органа от 23.07.2012 по делу N 268-15-12 вынесены антимонопольным органом в пределах предоставленной действующим законодательством компетенции, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы администрации.

Согласно оспариваемому решению антимонопольного органа от 23.07.2012 по делу N 268-15-12 администрацией допущено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), выразившееся в совершении действий, ограничивающих (могущих ограничить) конкуренцию, направленных на предоставление земельного участка Козликиной Т.В. для строительства магазина посредством предварительного согласования и утверждения акта о выборе земельного участка без соблюдения публичных процедур.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары;

6) предоставление хозяйствующему субъекту доступа к информации в приоритетном порядке;

7) предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение порядка, установленного главой 5 настоящего Федерального закона.

Как следует из пункта 7 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Пунктом 17 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции определены признаки ограничения конкуренции: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке. Перечень признаков ограничения конкуренции является открытым.

В соответствии с пунктом 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Следовательно, для признания действий (бездействия) органов государственной власти субъектов Российской Федерации нарушающими антимонопольное законодательство (часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции) необходимо доказать, что данные действия (бездействие) этих органов приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Суд апелляционной инстанции считает, что антимонопольным органом доказано нарушение администрацией части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, по следующим основаниям.

Статьей 29 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

Согласно пункту 5 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

1) выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 настоящего Кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта;

2) выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета;

3) принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 настоящего Кодекса.

При этом предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

Процедура выбора земельного участка для строительства, находящегося в муниципальной собственности, определена в статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты (пункт 1 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями (пункт 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации).

Помимо того, после определения участка(ков), подходящих для строительства того объекта, в отношении которого заинтересованным лицом подано заявление, пункт 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации обязывает органы местного самоуправления городских и сельских поселений информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства.

По смыслу данного положения оно призвано обеспечить реализацию гражданами в разумный срок принципов участия в решении вопросов, касающихся прав на землю, а также сочетания интересов общества и отдельных граждан (подпункты 4 и 11 пункта 1 статьи 1 Кодекса).

Следовательно, публичное информирование направлено не только на защиту интересов населения в целом, но и конкретных лиц, в том числе возможных претендентов на земельный участок.

На этой стадии населением могут быть заявлены возражения против размещения конкретного объекта, а заинтересованными лицами поданы документы на получение того же участка под застройку объектами аналогичного или иного назначения, для чего должен быть определен разумный срок реагирования на соответствующую информацию.

Исходя из системного толкования предусмотренных статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации стадий и условий выбора земельного участка под строительство акт о выборе земельного участка может быть оформлен конкретному лицу только после такого публичного информирования.

По смыслу положений пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации об обязательном публичном информировании населения о возможном предоставлении конкретного земельного участка под строительство объекта нежилого назначения с предварительным согласованием места его размещения заинтересованные лица не лишены возможности подать заявления о предоставлении им того же земельного участка, даже зная о наличии иных претендентов.

При этом Земельный кодекс Российской Федерации не ограничивает существование указанного права во времени моментом обращения первого из заинтересованных лиц с заявлением в орган местного самоуправления и не устанавливает каких-либо критериев приоритета или отбора при множественности претендентов.

Однако порядок предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта в случае, если на данный земельный участок претендуют нескольких лиц, Кодексом не урегулирован. Поскольку участок можно предоставить только одному из претендентов, это лицо необходимо определить, что невозможно сделать по правилам выбора земельного участка, предусмотренным статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации, и в рамках процедуры предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта.

Поэтому в такой ситуации право на заключение договора аренды земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Такой способ предоставления земельных участков отвечает принципу сочетания интересов общества и конкретных граждан, закрепленному в пункте 11 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, а также позволяет обеспечить справедливость, публичность, открытость и прозрачность процедуры предоставления земельного участка конкретному лицу.

Указанная правовая позиция изложена в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.09.2010 N 4224/10.

Как следует из материалов дела, письмом от 18.05.2012 N 2-727 администрация отказала Давыденко С.И. в удовлетворении заявления от 11.05.2012 о предоставлении земельного участка площадью 600 кв.м, расположенного по адресу: Красноярский край, Курагинский район, п. Рощинский, ул. Мира, 2В, в аренду в связи с тем, что распоряжением от 02.12.2011 N575-р согласовано предварительное место размещения объекта и утвержден акт о выборе испрашиваемого земельного участка по заявлению Козликиной Т.В. от 29.08.2011.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что в нарушение пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации администрация не проинформировала жителей Курагинского района о предстоящем предоставлении земельного участка до согласования Козликиной Т.В. места размещения объекта и утверждения акта о выборе земельного участка заявителем, исходя из следующего.

Действующим законодательством не предусмотрены форма и содержание информирования органом местного самоуправления населения о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства согласно требованию пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Следовательно, необходимая информация может быть размещена любым способом, обеспечивающим возможность ознакомления с ней населением.

При этом, информация должна содержать сведения о предоставляемом земельном участке, позволяющие его идентифицировать.

Администрация ссылается на то, что в соответствии с пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации информация о предстоящем предоставлении спорного земельного участка доведена до сведения жителей Курагинского района через телевизионный эфир в рамках программы "Вариант", а также путем размещения соответствующей информации на информационных стендах. В подтверждение данного факта заявителем представлены постановление Администрации Курагинского района Красноярского края от 28.04.2009 N 112-п "Об информационных стендах" (л.д. 9) и справка МБУ "Информационный центр" о размещении информации от 21.08.2012 N 21 (л.д. 36).

Исследовав и оценив в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные администрацией в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что постановление администрации Курагинского района Красноярского края от 28.04.2009 N 112-п само по себе не подтверждает факт размещения соответствующей информации на стендах. Доказательств размещения информации о предстоящем предоставлении указанного земельного участка для строительства нежилого объекта на информационных стендах заявителем не представлено.

Справка МБУ "Информационный центр" о размещении информации от 21.08.2012 N 21 также не подтверждает факт информирования жителей Курагинского района через телевизионный эфир в рамках программы "Вариант", так как в справке отсутствуют сведения об объеме информации, времени и форме ее передачи. Кроме того, в представленной справке отсутствуют сведения, позволяющие идентифицировать земельный участок.

Таким образом, представленные администрацией доказательства не подтверждают факт исполнения требований пункта 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации при предоставлении спорного земельного участка Козликиной Т.В.

Довод администрации о том, что действующим законодательством не установлена обязанность органов местного самоуправления каким-либо образом фиксировать обнародование информации, отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку обязанность доказывания исполнения обязанности, предусмотренной пунктом 3 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, в силу статьи 65 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на администрацию.

В материалы дела также представлена копия газеты "Тубинские вести", в которой опубликовано объявление о предоставлении в аренду земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта по адресу: Красноярский край, Курагинский район, п. Рощинский, ул. Мира, 2В, для строительства магазина (л.д. 56).

11 мая 2012 года, то есть в установленный в объявлении срок, Давыденко С.И. обратился с заявлением о предоставлении указанного земельного участка в аренду.

С учетом установленных по делу обстоятельств и правовой позиции Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлении Президиума от 14.09.2010 N 4224/10, в такой ситуации право на заключение договора аренды спорного земельного участка подлежит выставлению на торги по правилам пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации. Следовательно, администрация неправомерно отказала Давыденко С.И. на том основании, что спорный земельный участок уже согласован Козликиной Т.В.

На основании изложенного, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что предоставление Козликиной Т.В. спорного земельного участка для строительства магазина посредством предварительного согласования и утверждения акта о выборе земельного участка с нарушением пункта 3 статьи 31 и пункта 4 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку указанные действия (бездействие), решения администрации привели к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и они не основаны на конкретной норме федерального закона, разрешившей данному органу осуществить действия (бездействие).

Таким образом, основания для признания недействительными решения и предписания от 23.07.2012 по делу N 268-15-12 отсутствуют.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, суд апелляционной инстанции не находит оснований для его отмены и удовлетворения апелляционной жалобы.

В силу подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации администрация освобождена от уплаты государственной пошлины, в том числе, за рассмотрение апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "09" ноября 2012 года по делу N А33-14316/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.А. Колесникова

Судьи

О.А. Иванцова Е.В. Севастьянова