Экологический аудит как средство преодоления административных барьеров (Е.В. Марьин, "Журнал российского права", N 12, декабрь 2007 г.)

Экологический аудит как средство преодоления
административных барьеров

В соответствии со ст. 34 Конституции РФ каждому гражданину гарантируется право на использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности. Однако неэффективность структур государственного управления порождает препятствия для развития малого и среднего бизнеса, определяемых большинством исследователей как административные барьеры.

Снятие административных барьеров в предпринимательской деятельности позволит увеличить ее экономический эффект. Указ Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства" предусматривает следующие основные приоритетные задачи органов государственной власти РФ при проведении государственной политики в сфере развития предпринимательства: уменьшение количества государственных органов, осуществляющих лицензирование предпринимательской деятельности; четкое разграничение функций по лицензированию, контролю и государственному регулированию между различными органами исполнительной власти. Таким образом, Указ N 730 был направлен на дебюрократизацию предпринимательской деятельности*(1).

Экологический аудит как специфическая система экономического обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды выходит за рамки обычного понимания аудита и представляет собой особый, признанный во всем мире инструмент регулирования предпринимательской деятельности, предусмотренный экологическим правом.

К сожалению, в России на данный момент отсутствует детальное законодательное регулирование экологического аудита. Вместе с тем ст. 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" закрепляет следующую дефиницию: "экологический аудит - независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой деятельности"*(2). По нашему мнению, эта общая формулировка не раскрывает правовое значение, смысл данного понятия.

Кроме вышеуказанного Федерального закона N 7-ФЗ были приняты приказы Госкомэкологии России от 30 марта 1998 г. N 181 "Об экологическом аудировании в системе Госкомэкологии России" и от 16 июля 1998 г. N 436 "О проведении практических работ по введению экологического аудирования в Российской Федерации". Вместе с тем на современном этапе развития экологических правоотношений данные нормативные акты потеряли свою актуальность.

Таким образом, законодательство закрепляет экологический аудит, но не предусматривает порядок его реализации. Однако со времени переговоров России и ВТО такие попытки предпринимались. Речь идет о введении в законодательную базу РФ стандартов серии ИСО 19011-2003 "Руководящие указания по аудиту систем менеджмента качества и (или) систем экологического менеджмента".

Отправной точкой развития российского законодательства в области экологического аудита могут служить следующие принципы Декларации Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, Рио-де-Жанейро, 1992 г.:

для достижения устойчивого развития охрана окружающей среды должна быть составной частью процесса развития и не может рассматриваться в изоляции от него (принцип 4);

государства должны обеспечить принятие эффективного экологического законодательства. Экологические стандарты, цели управления качеством окружающей среды и приоритеты должны отражать аспекты устойчивого развития (принцип 11)*(3).

В России принят Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", который предусматривает использование регламентов и стандартов в процессе осуществления хозяйственной деятельности юридического лица.

Сфера применения Федерального закона "О техническом регулировании" включает в себя регулирование правоотношений в области разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции и процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации. Таким образом, она включает в себя не только весь жизненный цикл продукции, но и процессы ее производства. В соответствии с Федеральным законом N 184-ФЗ особое внимание уделяется безопасности продукции и процессов производства. Следовательно, проблема безопасности является приоритетной сферой правоотношений и затрагивает вопросы охраны окружающей среды (которым уделяет значительное внимание Европейский Союз)*(4).

Принимая во внимание Федеральный закон N 184-ФЗ, cледует учесть, что стандарт серии ИСО 19011-2003 не является техническим, а "универсально-управленческим", детально регулирующим порядок организации управления охраной окружающей среды. Более того, данный стандарт содержит конкретные требования к экоаудиторам и может применяться к любому юридическому лицу, независимо от организационно-правовой природы. Вместе с тем в практике подобные стандарты российскими правоприменителями не применяются, так как нормативное регулирование экологического аудита находится в стадии становления. Таким образом, стандарты требуют доработки, исходя из особенностей нашей страны. Об этой проблеме упоминают ученые*(5) и практические работники*(6) в области охраны окружающей среды, но их слова не становятся формально-определенными, установленными и охраняемыми государством нормами права. Следовательно, можно констатировать, что в России существует проблема игнорирования требований стандартов.

Как известно, экологический аудит подразделяется на обязательный и добровольный. Однако в данной области существует пробел, так как нормативно-правовыми актами федерального уровня не предусмотрено случаев проведения обязательного экологического аудита.

Вместе с тем благодаря добровольному экологическому аудиту происходит устранение административных барьеров для входа организаций на рынок, что способствует конкуренции и оказывает положительный эффект на потребителя. После положительного заключения экоаудитора предприятие имеет возможность получить экологический сертификат на продукцию, т.е. сделать ее конкурентоспособной не только на национальном рынке страны, но и в международном масштабе, следовательно, вывести предприятие на более высокий рыночный уровень, а также повысить инвестиционную привлекательность. Интересно отметить, что за рубежом банк, выдавая кредит предприятию, изучает вероятность возможного риска, исходя и экологически защищенной деятельности заемщика.

Юридическое лицо, которое эффективно внедряет программы экологического аудита, тем самым показывает, что ведет открытую экологическую политику, предоставляя потребителям гарантии в наличии обязательства в отношении управления охраной окружающей среды.

Таким образом, экологический аудит устраняет административные барьеры, ведущие к уходу предприятия в теневую экономику, предупреждая экономические потери потребителей от завышения розничных цен юридическими лицами вследствие включения в них непроизводственных издержек, которые связаны с преодолением тех же административных барьеров, и позволяет увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей (в связи с возможностью выхода на международный уровень), а также улучшить "зеленый" имидж организаций и рыночную долю.

Широко известно, что зарубежные инвесторы сталкиваются в Российской Федерации с множеством административных барьеров, которые связаны со сложившейся административной практикой на всех уровнях государственного и муниципального управления. По мнению иностранных инвесторов, до сих пор главным препятствием являются локальные бюрократические барьеры*(7). Следовательно, экологический аудит позволяет удовлетворить запросы инвесторов и расширить доступ организаций к зарубежному капиталу.

Однако до настоящего времени на законодательном уровне не урегулированы основные вопросы, возникающие в связи с назначением и проведением экологического аудита:

отсутствуют указания на возможность, основания и правовые последствия обязательного назначения и проведения экологического аудита;

не определены меры по защите конфиденциальной информации и порядок использования такой информации, полученной при проведении аудита;

не закреплены квалификационные требования к аудиторам;

не установлен порядок отнесения расходов, связанных с проведением экологического аудита, на цели налогообложения;

оказание услуг по проведению экологического аудита не обозначено в качестве самостоятельного вида экономической деятельности в действующих классификаторах видов экономической деятельности и др.*(8)

В связи с этим многие государственные деятели предлагают принятие специального федерального закона "Об экологическом аудите"*(9).

Однако подобные предложения представляются нам необоснованными, ведущими к компиляции уже действующих правовых норм, к определенным изменениям в структуре надзорных природоохранных органов и, соответственно, к бессмысленным финансовым затратам в рамках проходящей административной реформы и росту бюрократического аппарата. Если следовать правилу "каждому виду аудита - отдельный федеральный закон", то это приведет к путанице и громоздкости федерального законодательства в сфере аудиторской деятельности.

Т.В. Петрова утверждает, что "ошибочным является мнение относительно возможности применения к отношениям в сфере экологического аудита федерального законодательства об аудиторской деятельности, т.е. о финансовом аудите"*(10).

С данной позицией нельзя полностью согласиться, так как элементы общего и экологического аудита аналогичны и тождественны по своей природе. Подобная тождественность неизбежна в силу того, что экологический аудит - это вид общего аудита, и они соотносятся как целое и часть. Необходимо тесно законодательно связать финансовый аудит с экологическим, для того чтобы проведение последнего имело определенную экономическую эффективность и целесообразность. Вместе с тем важно отметить, что экологический аудит затрагивает специфические сферы хозяйственной и иной деятельности, связанные с негативным воздействием на окружающую среду и должен рассматриваться как комплексный институт экологического права, включающий в себя финансовый, технологический, аудит чрезвычайных ситуаций и другие виды аудита, имеющие отношение к охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

В широком смысле слова экологический аудит понимается как неотъемлемый элемент обеспечения экологической безопасности и эффективной экологической политики России.

Использование экологического аудита как инструмента экологической политики России в рамках проводимых административных преобразований требует своего законодательного регулирования. В частности, для достижения стратегических целей экологической политики России в рамках устойчивого развития Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 "О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды" предусмотрено: экологически обоснованное размещение производительных сил; экологически безопасное развитие промышленности, энергетики, транспорта и коммунального хозяйства; экологически безопасное развитие сельского хозяйства; неистощительное использование возобновимых природных ресурсов; рациональное использование невозобновимых природных ресурсов; расширенное использование вторичных ресурсов, утилизация, обезвреживание и захоронение отходов; предотвращение загрязнения атмосферного воздуха и водных объектов; необходимо эффективное управление качеством окружающей среды как на федеральном, так и на региональном уровне. Подобное управление достигается посредством активного внедрения программ экологического аудита.

Таким образом, решение поставленных автором данной статьи проблем видится в принятии постановления Правительства "Об организации и проведении экологического аудита в РФ". В его основу могут лечь основополагающие принципы и международные стандарты, которые обретут форму, подходящую для российской правовой системы: постановления Правительства, причем его нормы должны носить императивный характер и детально регулировать многие процедуры (начиная от предпосылок экологического аудита, структуры, содержания и порядка проведения обязательного экологического аудита и заканчивая получением экологического сертификата с фирменными знаками соответствия стандартам международного уровня серии ИСО 19011-2003).

Во-вторых, необходимо изменить менталитет российского предпринимателя относительно охраны окружающей среды. Нужно доказать преимущества использования добровольного экологического аудирования, которое является перспективной и очень важной составляющей экологической политики любого солидного предприятия. Также необходимо стремиться к повышению российской экологической бизнес-культуры и бизнес-этики посредством проведения различных разъяснительных семинаров по экологическому аудиту, привлекая российских специалистов и профессионалов международного уровня.

В связи с вышеизложенным важно отметить, что административные барьеры снимаются посредством дачи взятки. С высотой барьера увеличивается и размер взятки, поэтому активное внедрение и законодательное закрепление экологического аудита позволит в рамках правового поля снять административные барьеры и решить ряд задач:

определиться с его положением в системе экологического права;

снизить вероятность наступления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

повысить эффективность контроля государства за соблюдением экологического законодательства;

снизить антропогенную нагрузку на окружающую среду;

эффективно внедрить механизм оценки и минимизации экологических рисков при подготовке соглашений о разделе продукции;

усилить экологическую безопасность России;

улучшить качество жизни населения за счет оздоровления окружающей среды, сохраняя жизнь и здоровье нынешнего и будущих поколений, исходя из того, что "человек, его права и свободы являются высшей ценностью";

увеличить конкурентоспособность продукции отечественных производителей в связи с возможностью выхода на международный уровень;

удовлетворить критерии инвесторов и расширить доступ к зарубежному капиталу;

предоставить потребителям гарантии, что существует обязательство в отношении управления охраной окружающей среды;

улучшить "зеленый" имидж организаций и увеличить их рыночную долю;

соблюсти критерии сертификации юридических лиц;

усилить контроль юридических лиц за издержками;

стимулировать природоохранную деятельность юридических лиц.

В целях устранения административных барьеров был принят ряд законов, снижающих некоторые контрольно-надзорные процедуры органов государственной власти. В частности, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", закрепил исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию.

Как следует из анализа российского законодательства, термины "аудит", "аудиторская деятельность" должны пониматься в узком смысле, т.е. как деятельность исключительно в сфере финансового аудита, не включающая экологический и иные виды аудита.

Отсутствие экологического аудита в перечне лицензируемых видов деятельности объясняется неопределенным предназначением данного инструмента в рамках экологического законодательства. Статья 1 Федерального закона "Об охране окружающей среды" содержит правовое определение экологического аудита, но не дает представления относительно его места в правовом механизме охраны окружающей среды. В этих условиях экологический аудит остается чужеродным элементом, попытки практического применения которого наталкиваются на нежелание законодателя определить его место, функции, задачи, юридические последствия и т.п.*(11)

Таким образом, необходима разработка специального организационно-правового механизма регулирования экологического аудита с четкими функциональными обязанностями и ответственностью участников; наличие независимой, комплексной, документированной оценки соблюдения субъектом хозяйственной деятельности требований экологического законодательства. Также на федеральном уровне следует определить случаи проведения обязательного экологического аудита, например, при учете экологических показателей в процессе приватизации предприятий или при реализации процедуры банкротства. Кроме того, необходимо предусмотреть проведение экологического аудита как предварительной стадии государственного экологического контроля и эффективного средства снятия административных барьеров.

Е.В. Марьин,

аспирант отдела аграрного, экологического

и природоресурсного законодательства ИЗиСП

"Журнал российского права", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Казаченко Г.Б., Самойленко Е.В. Некоторые административные барьеры в сфере осуществления предпринимательской деятельности: анализ законодательства и судебной практики // Законодательство и экономика. 2007. N 2.

*(2) СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(3) Декларация Рио-де-Жанейро по охране окружающей среды и развитию.

*(4) СЗ РФ. 2002. N 52. Ч. I. Ст. 5140.

*(5) См.: Боголюбов С.А. Экологическое право. М., 2006.

*(6) Чикунова Е.П. Экологический аудит: проблемы и перспективы // Менеджер-эколог. 2006. N 5. С. 36-41.

*(7) Нарышкин С.Е. Формирование институциональных предпосылок активизации инвестиционного процесса в России // Журнал российского права. 2007. N 1. С. 60.

*(8) Петрова Т.В. Правовые проблемы экологического аудита // Аграрное и земельное право. 2007. N 1. С. 124.

*(9) Смирнов Е.Е. Актуальные проблемы экологического аудита // Аудитор. 2004. N 12. С. 8.

*(10) Там же.

*(11) Новикова Е.В., Петрова Т.В. Об изменениях в законодательстве по вопросам лицензирования в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности // Экологическое право. 2003. N 3. С. 14.