Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2013 г. N 19АП-807/13

город Воронеж

19 марта 2013 г.

Дело N А48-3848/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 12 марта 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 19 марта 2013 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Миронцевой Н.Д.,

судей Донцова П.В., Скрынникова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Щеголевой Е.В.,

при участии:

от Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области: Калмыкова Ю.А., представитель по доверенности N 34 от 11.10.2012;

от индивидуального предпринимателя Ставцевой Валентины Дмитриевны: представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Некоммерческого партнерства "Гильдия перевозчиков Орловской области": представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от открытого акционерного общества "Пассажирская транспортная компания": представитель не явился, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области на решение Арбитражного суда Орловской области от 28.12.2012 по делу N А48-3848/2012 (судья Е.Е. Пронина) по заявлению индивидуального предпринимателя Ставцевой Валентины Дмитриевны (ОГРН 304575311800057) к Департаменту строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области (ОГРН 1095753001695; г. Орел, пл. Ленина, 1), третьи лица - 1) Некоммерческое партнерство "Гильдия перевозчиков Орловской области" (ОГРН 1075700001178; 302000, г. Орел, ул. Автовокзальная, д. 1); 2) Открытое акционерное общество "Пассажирская транспортная компания" (ОГРН 1025700765716; 302030, г. Орел, ул. Революции, д. 1) о признании незаконным бездействия в отношении исполнения решения суда по делу N А48-1584/2011 и об обязании прекратить исполнение договоров,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Ставцева Валентина Дмитриевна (далее - заявитель, ИП Ставцева В.Д., Предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области (далее - Департамент) об уточнении заявленных требований в порядке статьи 49 АПК РФ от 29.11.2012 (т.1 л.д.30), согласно которым заявитель просил суд признать незаконным бездействие Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в отношении исполнения положений пункта 4.8. Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок, утвержденных постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2009 года N 338 в связи с принятым решением суда по делу NА48-1584/2011 и в порядке устранения нарушенных прав и законных интересов заявителя обязать Департамент строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в срок 5 дней с момента вступления решения суда по данному иску в законную силу прекратить исполнение договоров заключенных с ОАО "ПТК" по лоту N 49 и с НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам NN 46, 51 путем уведомления ОАО "ПТК" и НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" о прекращении перевозки пассажиров по заключенным договорам по данным лотам и выполнить требования пункта 4.8. Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок, утвержденных постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2009 года N 338: признать новым победителем следующего по ранжированию участника из числа остальных участников Конкурса, либо принять решение о проведении повторного конкурса.

Решением от 28.12.2012 признано незаконным бездействие Департамента, выраженное в неисполнении пункта 4.8 Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30.12.2009 N 338; в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов Предпринимателя Департамент обязан в двухнедельный срок совершить юридически значимые действия. предусмотренные пунктом 4.8 Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30.12.2009 N 338;

В удовлетворении требования об обязании Департамента в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов Предпринимателя прекратить исполнение договоров, заключенных с ОАО "ПТК" по лоту N 49 и с НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам NN 46, 51 путем уведомления ОАО "ПТК" и НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" о прекращении перевозки пассажиров по заключенным договорам по данным лотам - отказано.

Принимая указанное решение, суд исходил из наличия оснований, предусмотренных статьями 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) для удовлетворения заявленных требований и обязания Департамента в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя совершить юридически значимые действия, предусмотренные пунктом 4.8 названного Положения, и из отсутствия оснований для обязания Департамента в порядке устранения допущенных нарушений прав и законных интересов Предпринимателя прекратить исполнение указанных договоров путем уведомления о прекращении перевозки.

Не согласившись с решением суда, Департамент обратился с апелляционной жалобой, в которой просит указанное решение суда отменить и принять новый судебный акт.

Заявитель апелляционной жалобы полагает, что вывод Арбитражного суда Орловской области о том, что после получения постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2011 по делу N А48-1584/2011 Департамент должен был признать новым победителем следующего по ранжированию участника из числа остальных участников конкурса либо принять решение о проведении повторного конкурса - противоречит фактическим обстоятельствам дела и нормам действующего материального права.

Считает, что только 16.11.2012 возникли правовые основания для осуществления Департаментом действий, направленных на досрочное расторжение договоров N N 41-Д/2011, 47-Д/2011, 51-Д/2011, заключенных между Департаментом и НП "Гильдия перевозчиков Орловской области", ОАО "Пассажирская транспортная компания" по итогам конкурса с идентификационным номером 0237.

Доводы отзыва Предпринимателя на апелляционную жалобу сводятся к тому, что суд дал буквальную трактовку пункта 4.8 Положения, не приняв доводы ответчика, основанные на расширительном и неправильном толковании данной нормы.

Полагает, что заключение договоров должно было быть приостановлено, а ответчиком, в соответствии с пунктом 4.8 Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок, утвержденного постановлением Правительства Орловской области от 30.12.2009 N 338 принято решение признать новым победителем следующего по ранжированию участника из числа остальных участников Конкурса либо принято решение о проведении повторного конкурса.

Предприниматель, Некоммерческое партнерство "Гильдия перевозчиков Орловской области" и открытое акционерное общество "Пассажирская транспортная компания" в судебное заседание апелляционной инстанции явку представителей не обеспечили. Учитывая наличие у суда доказательств надлежащего извещения данных лиц о времени и месте судебного разбирательства, апелляционная жалоба рассматривалась в отсутствие их представителей в порядке статей 156 и 266 АПК РФ.

В ходе судебного разбирательства установлено следующее.

Департаментом на информационном портале Орловской области 24 ноября 2010 года было размещено извещение о проведении конкурса на право обслуживания перевозчиками пригородных и междугородных маршрутов межмуниципального сообщения, предметом которого являлось право заключения договоров на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок сроком на 3 года, согласно прилагаемому перечню.

Заявитель заявил об участии в конкурсе по лотам N N 45,46, 49, 51.

В соответствии с Протоколом Областной комиссии по регулированию транспортного обслуживания населения на пригородных и междугородных автобусных маршрутах межмуниципального сообщения N 7 от 19 апреля 2011 года, победителями конкурса по указанным лотам (маршрутам) названы: ИП Столярова А.В. по лоту N 45; Ливенский филиал ОАО "ПТК" по лоту N 49; НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам NN 46, 51 (т.1 л.д.102-114).

В связи с чем, Департаментом 10.05.2011 заключены соответствующие договоры на право обслуживания маршрута регулярных пассажирских перевозок с ОАО "Пассажирская транспортная компания" N 51-Д/11 и с НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" N 41-Д/11, N 47-Д/11 (т.1 л.д.115-133).

ИП Ставцева В.Д. обратилась в арбитражный суд с заявлением к Департаменту о признании недействительным решение областной комиссии по регулированию транспортного обслуживания населения на пригородных и междугородных автобусных маршрутах межмуниципального сообщения Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, выраженное в протоколе N 7 от 19 апреля 2011 г. в части признания победителями конкурса по лотам: N 49 Ливенский филиал ОАО "ПТК", N 46 НП "Гильдия перевозчиков Орловской области", N 51 НП "Гильдия перевозчиков Орловской области", N 45 ИП Столярова А.В., и признать индивидуального предпринимателя Ставцеву Валентину Дмитриевну победителем конкурса идентификационный номер 0237 по лотам N 45, N 46, N 49, N 51 (с учетом уточнения).

По результатам рассмотрения арбитражным судом Орловской области дела N А48-1584/2011 признано недействительным решение областной комиссии по регулированию транспортного обслуживания населения пригородных и междугородных автобусных маршрутов межмуниципального сообщения Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, выраженное в протоколе N7 от 19 апреля 2011 г., в части признания победителя конкурса по лоту N46, 49 и 51.

В удовлетворении исковых требований ИП Ставцевой В.Д. о признании ИП Ставцевой В.Д. победителем конкурса по лотам N 46, 49, 51 отказано.

ИП Ставцева В.Д. обратилась в арбитражный суд с иском к Департаменту строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, г. Орел о признании недействительным конкурса на право обслуживания перевозчиками пригородных и междугородных автобусных маршрутов межмуниципального сообщения, идентификационный номер 0237, объявленного 24 ноября 2010 г. областной комиссией по регулированию транспортного межмуниципального сообщения Департамента (с учетом уточнений).

Решением арбитражного суда Орловской области от 19 октября 2011 года по делу N А48-2149/2011 признан недействительным конкурс на право обслуживания перевозчиками пригородных и междугородных автобусных маршрутов межмуниципального сообщения, идентификационный номер 0237, объявленный 24 ноября 2010 г. областной комиссией по регулированию транспортного межмуниципального сообщения Департамента.

Постановлением Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2012 г. по делу N А48-2149/2011 решение Арбитражного суда Орловской области от 19 октября 2011 г. отменено, в иске Ставцевой В.Д. к Департаменту о признании недействительным конкурса на право обслуживания перевозчиками пригородных и междугородных автобусных маршрутов межмуниципального сообщения, идентификационный номер 0237, объявленный 24 ноября 2010 г. областной комиссией по регулированию транспортного межмуниципального сообщения Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области отказано.

Постановлением Федерального арбитражного суда Центрального округа от 06.06.2012 постановление суда апелляционной инстанции от 28.02.2012 оставлено без изменения.

Определением Высшего Арбитражного Суда РФ от 19.09.2012 N ВАС-12138/12 в передаче дела N А48-2149/2011 Арбитражного суда Орловской области в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации для пересмотра в порядке надзора постановления Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.02.2012 по делу Арбитражного суда Орловской области N А48-2149/2011 и постановления Федерального арбитражного суда Центрального округа от 06.06.2012 по тому же делу отказано.

ИП Ставцева В.Д., считая незаконным бездействие Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области в отношении исполнения положений п. 4.8. Положения о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов регулярных пассажирских перевозок утвержденных постановлением Правительства Орловской области от 30 декабря 2009 года N 338 в связи с принятым решением суда по делу NА48-1584/2011, обратилась в арбитражный суд Орловской области с указанным заявлением (с учетом уточнения).

Как видно из уточненного заявления (л.д. 72) заявитель считает незаконным бездействие, допущенное после рассмотрения дела N А48-1584/2011 выразившееся в непризнании ее победителем конкурса или в непроведении нового конкурса.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, отзыва на нее, выслушав пояснения представителя Департамента, исследовав все доказательства в совокупности, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом ненормативные правовые акты могут быть признаны недействительными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Заявителем по настоящему делу обжалуется бездействие Департамента, которое, по ее мнению, выразилось в несовершении всех предусмотренных нормами права действий в ходе исполнения решения суда по делу N А48-1584/2011.

В соответствии с пунктом 1.2 постановления Правительства Орловской области от 30.12.2009 N 338 "О порядке организации обслуживания пригородных и междугородных маршрутов межмуниципального сообщения" в редакции постановления Правительства Орловской области от 06.07.2010 N 235 областная комиссия по регулированию транспортного обслуживания населения на пригородных и междугородных автобусах маршрутах межмуниципального сообщения (далее - Комиссия) формируется из представителей Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области и по согласованию из представителей Управления государственного автодорожного надзора по Орловской области, Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по Орловской области, представителей других организаций и ведомств, причастных к организации пригородных и междугородных автобусных маршрутов.

Состав Комиссии утверждается Департаментом строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области (пункт 1.4).

В силу пункта 1.8 названного постановления принятые Комиссией решения оформляются протоколами, которые подписываются всеми членами комиссии, принявшими участие в заседании и утверждается руководителем Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области.

После оформления протокола заседания Комиссии в установленном порядке Департамент заключает договор с победителем конкурса (пункт 1.10).

В связи с чем, апелляционный суд считает, что требования правильно заявлены к Департаменту.

Судебный акт по делу N А48-1584/2011, которым признано недействительным решение областной комиссии по регулированию транспортного обслуживания населения пригородных и междугородных автобусных маршрутов межмуниципального сообщения Департамента строительства, транспорта и жилищно-коммунального хозяйства Орловской области, выраженное в протоколе N 7 от 19 апреля 2011 г. в части признания победителем конкурса НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам N 51, 46 и в части признания победителем конкурса Ливенского филиала ОАО "Пассажирская транспортная компания" по лоту N 49 - вступил в законную силу 30 ноября 2011 г.

С заявлением в арбитражный суд ИП Ставцева В.Д. обратилась 28.09.2012.

Таким образом, периодом оспариваемого бездействия является период с 30.11.2011 по 22.10.2012.

В указанный период действовало постановление Правительства Орловской области от 30.12.2009 N 338 "О порядке организации обслуживания пригородных и междугородных маршрутов межмуниципального сообщения" (далее также - Положение) в редакции постановления Правительства Орловской области от 06.07.2010 N 235.

Согласно пункту 4.8 Положения (в указанной редакции) о проведении конкурса на право обслуживания маршрутов пассажирских перевозок указанного постановления в случае, если после объявления победителя конкурса Комиссии станут известны факты несоответствия победителя требованиям, предъявляемым к участникам Конкурса, предоставления заведомо недостоверных сведений, конкурсная документация победителя отклоняется и новым победителем признается следующий по ранжированию участник из числа остальных участников Конкурса либо Комиссия принимает решение о проведении повторного конкурса.

Действия, предписанные пунктом 4.8, относятся к главе "Определение победителей и объявление результатов конкурса", регламентирующей соответственно стадию определения победителей и объявления результатов конкурса. Данный вывод следует из структуры нормативного акта и анализа его норм.

Проведение повторного конкурса, отклонение конкурсной заявки, определение победителя возможно лишь до заключения договора.

Вместе с тем, на момент принятия судебного акта по делу N А48-1584/2011 протокол N 7 (в форме которого принято решение Комиссии о признании победителями конкурса ИП Столярова А.В. по лоту N 45; Ливенский филиал ОАО "ПТК" по лоту N 49; НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам NN 46, 51), - утвержден, договоры по результатам конкурса с указанными лицами уже были заключены, подписаны сторонами и исполнялись (т. 1 л.д. 115-133).

По условиям договоров N N 51-Д/11, 41-Д/11, 47-Д/11 от 10.05.2011 данные договоры могут быть изменены или расторгнуты по взаимному согласию сторон с обязательным составлением письменного документа.

В соответствии с пунктом 6.1 Положения в редакции от 06.07.2010 года договор расторгается до окончания срока действия по инициативе организатора перевозок в одностороннем порядке в следующих случаях:

- невыполнение предложений по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, заявленных претендентом в ходе Конкурса, или обязательств по установке системы спутниковой навигации, которые являются неотъемлемой частью договора;

- несоблюдение условий договора;

- систематического нарушения Правил организации пассажирских перевозок на автотранспорте, выявленных Управлением государственного автодорожного надзора по орловской области, Управлением государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления внутренних дел по орловской области.

Возможность, при наличии действующих договоров на перевозки с иными лицами, определения нового победителя, объявление нового конкурса с тем же предметом торгов, - действующим законодательством не предусмотрена.

Решение Комиссии об определении победителя по лотам 46, 49, 51 во исполнение судебных актов по делу N А48-1584/2011 было отменено.

Данный факт может явиться основанием для обращения к стороне по договору за расторжением договоров, основания заключения которых признаны судом по делу N А48-1584/2011, - недействительными, либо в суд в порядке статьи 451 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Действия, предусмотренные пунктом 4.8 Положения в данном случае могут быть совершены только после расторжения договоров, заключенных по протоколу N 7.

Решение, оформленное протоколом N 7 утратило юридическую силу в части лотов 46, 49, 51 с момента вступления в законную силу судебного акта по делу N А48-1584/2011.

Конкурс не был признан недействительным.

С требованием о признании недействительными договоров, заключенных по результатам торгов (о применении последствий недействительности торгов как оспоримой сделки) предприниматель не обращалась. По своей инициативе суд применить их не вправе.

Иного из постановления суда апелляционной инстанции по делу N А48-1584/2011 не следует.

До расторжения договоров не усматривается законных оснований для прекращения сторонами взятых на себя обязательств.

В новой редакции Положение опубликовано лишь в сети Интернет, и в рассматриваемый период бездействия не имело юридической силы.

Поскольку оспариваемое бездействие выразилось в невыполнении в рассматриваемый период пункта 4.8 Положения, то несовершение каких-либо иных действий не является предметом спора в рамках настоящего дела.

В связи с изложенным заявленные требования, по мнению апелляционной коллегии удовлетворению не подлежат.

По правилам главы 24 АПК РФ заявлено одно требование - об оспаривании бездействия.

Поскольку требования об обязании Департамента в срок 5 дней с момента вступления решения суда по данному иску в законную силу прекратить исполнение договоров заключенных с ОАО "ПТК" по лоту N 49 и с НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" по лотам NN 46, 51 путем уведомления ОАО "ПТК" и НП "Гильдия перевозчиков Орловской области" о прекращении перевозки пассажиров по заключенным договорам по данным лотам и выполнении требований пункта 4.8. Положения: признать новым победителем следующего по ранжированию участника из числа остальных участников Конкурса, либо принять решение о проведении повторного конкурса, - являются в соответствии со статьей 201 АПК РФ способом восстановления нарушенных оспариваемым бездействием прав (на что прямо в уточненных требованиях указал заявитель), решение суда подлежит отмене полностью.

Учитывая результаты рассмотрения апелляционной жалобы, в соответствии со статьей 110 АПК РФ государственная пошлина за рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции относится на заявителя апелляционной жалобы.

Поскольку в силу пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации органы государственной власти от уплаты государственной пошлины освобождены, вопрос о взыскании государственной пошлины судом не решается.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Орловской области от 28.12.2012 по делу N А48-3848/2012 отменить.

В удовлетворении заявленных требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Центрального округа в двухмесячный срок через арбитражный суд первой инстанции согласно части 1 статьи 275 АПК РФ.

Председательствующий судья

Н.Д. Миронцева

Судьи

П.В. Донцов В.А. Скрынников