Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. N 14АП-1218/13

г. Вологда

18 марта 2013 г.

Дело N А13-9671/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 марта 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Виноградовой Т.В., судей Докшиной А.Ю. и Ралько О.Б. при ведении протокола секретарём судебного заседания Якуненковой Е.Г.,

при участии от администрации города Вологды Носкова В.В. по доверенности от 16.08.2012 N 3-1-2-2/1443, от Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области Погожева М.А. по доверенности от 04.10.2012 N 7600-16-1, от муниципального казенного учреждения "Центр гражданской защиты города Вологды" Широкова А.В. по доверенности от 07.03.2013 N 271/6,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Вологды на решение Арбитражного суда Вологодской области от 11 января 2013 года по делу N А13-9671/2012 (судья Парфенюк А.В.),

установил:

администрация города Вологды (ОГРН 1033500051683; далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Вологодской области (ОГРН 1043500086112; далее - Управление, Главное управление МЧС России по Вологодской области) о признании недействительными подпункта 7 пункта 9 распоряжения (приказа) от 25.07.2012 N 1123, пунктов 1, 2 предписания от 07.08.2012 N 1123/4/1123-2, протокола об административном правонарушении от 07.08.2012 N 79.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено муниципальное казенное учреждение "Центр гражданской защиты города Вологды" (далее - Учреждение).

Решением суда производство по делу N А13-9671/2012 в части требований администрации города Вологды о признании недействительным протокола об административном правонарушении от 07.08.2012 N 79 прекращено. В удовлетворении требований Администрации к Управлению о признании незаконным распоряжения (приказа) от 25.07.2012 N 1123 в части подпункта 7 пункта 9, о признании недействительным предписания от 07.08.2012 N 1123/4/1123-2 в части пунктов 1, 2, отказано.

Администрация в апелляционной жалобе и её представитель в судебном заседании, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просят решение суда отменить в части отказа в удовлетворении требований заявителя о признании незаконным распоряжения (приказа) от 25.07.2012 N 1123 в части подпункта 7 пункта 9, о признании недействительным предписания от 07.08.2012 N 1123/4/1123-2 в части пунктов 1, 2 и удовлетворить требования в указанной части.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании просят решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Учреждение в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы согласились, просят решение суда отменить в части отказа в удовлетворении заявленных Администрацией требований.

Заслушав объяснения представителей лиц, участвующих в деле, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, апелляционная инстанция не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как видно из материалов дела, 25.07.2012 должностным лицом Управления - временно исполняющим обязанности заместителя начальника Главного управления МЧС России по Вологодской области по надзорной деятельности - начальника Управления надзорной деятельности, вынесено распоряжение (приказ) N 1123 о проведении внеплановой выездной проверки в отношении администрации города Вологды.

Пунктом 5 распоряжения от 25.07.2012 N 1123 установлено, что вышеуказанная проверка наличия средств, предназначенных и выделяемых для эвакуационных мероприятий и ликвидации чрезвычайных ситуаций, проводится во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 "О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия - наводнения в Краснодарском крае". Задачей данной проверки определено осуществление в установленном порядке надзорных функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В качестве предмета проверки определено: соблюдение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами; проведение мероприятий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (пункт 6 распоряжения от 25.07.2012 N 1123).

Пунктом 9 названного распоряжения предписано провести в процессе проверки мероприятия по контролю, необходимые для достижения целей и задач проверки, включая, проверку создания и поддержания в постоянной готовности местных систем оповещения о чрезвычайных ситуациях (подпункт 7).

В пункте 11 распоряжения от 25.07.2012 N 1123 определен перечень документов (копий), представление которых необходимо для достижения целей и задач проведения проверки. В данный перечень включена, в частности: документация по созданию, установлению номенклатуры и объемов, резерва материальных ресурсов, необходимый для решения задач в области ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также по контролю за созданием, хранением, использованием и восполнением указанного резерва; документация по созданию местной системы оповещения (разработка текстов речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организации их записи на магнитные и иные носители информации).

На основании распоряжения от 25.07.2012 N 1123 лицом, уполномоченным на проведение проверки, назначен главный специалист - эксперт отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций Управления надзорной деятельности Главного управления МЧС России по Вологодской области Погожев Михаил Александрович; срок проведения проверки установлен 10 рабочих дней; предписано приступить к ее проведению с 30.07.2012 и окончить проверку не позднее 10.08.2012.

В период с 06.08.2012 по 07.08.2012 на основании распоряжения от 25.07.2012 N 1123 вышеназванным специалистом - экспертом Главного управления МЧС России по Вологодской области с участием представителя администрации Носкова В.В. по доверенности от 03.08.2012, проведена внеплановая выездная проверка соблюдения администрацией города Вологды обязательных требований и требований муниципальных правовых актов в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

В ходе указанной проверки выявлены нарушения обязательных требований в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а именно: не созданы запасы мобильных (перевозимых и переносимых) технических средств оповещения населения (пункт 11 подпункт "д" пункта 2 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ), пункты 2, 3 постановления Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О Порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - постановление N 1340), пункт 23 приказа Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 25.07.2006 N 422/90/376 "Об утверждении положения о системах оповещения населения" (далее - приказ N 422/90/376)); не разработаны тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения, не организована их запись на магнитные и иные носители (пункты 10, 25 приказа N 422/90/376).

По результатам проверки составлены акт проверки от 07.08.2012 N 1123, протокол от 07.08.2012 N 79 об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 20.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявителю также выдано предписание от 07.08.2012 N 1123/4/1123-2, которым предложено в срок не позднее 25.12.2012: создать в органе местного самоуправления запасы мобильных (перевозимых и переносимых) технических средств оповещения населения в целях устранения нарушений Закона N 68-ФЗ, постановления N 1340, приказа N 422/90/376 (пункт 1 предписания от 07.08.2012); разработать тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения, организовать их запись на магнитные и иные носители в целях устранения нарушений приказа N 422/90/376 (пункт 2 предписания от 07.08.2012).

Не согласившись с данным предписанием в части пунктов 1, 2 и распоряжением от 25.07.2012 N 1123 в части подпункта 7 пункта 9 Администрация обратилась в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.

На основании статьи 27 Закона N 68-ФЗ государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) (далее - Положение N 712).

Пунктом 2 названного Положения от 01.12.2005 N 712 предусмотрено, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы (далее - органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций).

Органы государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своих полномочий организуют и осуществляют надзор за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций, требований в области предупреждения чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения населения, а также за готовностью должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения; организуют и проводят плановые и внеплановые проверки выполнения требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций в части повышения уровня безопасности объектов, устранения угроз возникновения чрезвычайных ситуаций и выполнения решений органов государственной власти (пункт 4 Положения N 712).

В силу пункта 6 Положения должностные лица органов государственного надзора в области защиты от чрезвычайных ситуаций в пределах своей компетенции имеют право выдавать организациям предписания по устранению нарушений требований в области защиты от чрезвычайных ситуаций.

Плановая и внеплановая проверки проводятся на основании распоряжения начальника структурного подразделения (подразделения) территориального органа МЧС России, в сферу ведения которого входит осуществление государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, или его заместителя (пункт 67 Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утверждённого приказом МЧС России от 09.08.2010 N 382 (далее - Административный регламент)).

Полномочия должностного лица Управления - Дурова Ю.В., на подписание оспариваемого распоряжения от 25.07.2012 N 1123 в качестве временно исполняющего обязанности заместителя начальника Главного управления МЧС России по Вологодской области по надзорной деятельности - начальника Управления надзорной деятельности, подтверждены представленной в материалы дела выпиской из приказа Управления от 19.07.2012 N 116-км.

Государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется лицами, перечень должностей которых утверждается Министром Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (пункт 5 Положения N 712).

Перечень должностных лиц Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, уполномоченных осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержден приказом МЧС России от 25.01.2011 N 14.

В соответствии с вышеназванным Перечнем в главных управлениях МЧС России по субъектам Российской Федерации главный специалист - эксперт относится к должностным лицам, уполномоченным осуществлять государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Таким образом, предписание от 07.08.2012 вынесено уполномоченным должностным лицом Главного управления МЧС России по Вологодской области.

Основанием для вынесения распоряжения от 25.07.2012 N 1123 о проведении внеплановой выездной проверки Администрации послужил Указ Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 "О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия - наводнения в Краснодарском крае" (далее - Указ Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015), пунктом 11 которого, предписано Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий во всех зонах возможного затопления (подтопления) на территории Российской Федерации в срок до 16 августа 2012 года проверить наличие средств, предназначенных и выделяемых для эвакуационных мероприятий и ликвидации чрезвычайных ситуаций, и при необходимости произвести доукомплектование.

Данное основание проведения внеплановой проверки соответствует положениями пункта 52 Административного регламента.

Наличие на территории города Вологды зон возможного затопления (подтопления) подтверждается материалами дела и не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 МЧС России издало приказ от 18.07.2012 N 427 в соответствии с которым предписало начальникам региональных центров по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, начальникам главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в частности: осуществить меры по проверке готовности системы оповещения населения, проверить в установленном порядке готовность сил и средств единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций к выполнению задач по оповещению и эвакуации населения в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (пункт 6).

Северо-Западный региональный центр по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий в приказе от 27.07.2012 N 385 предписал начальникам главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации Северо-Западного федерального округа организовать выполнение пунктов 5 и 6 приказа МЧС России от 18.07.2012 N 427.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что мероприятия по проверке выполнения установленных требований по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в части готовности систем оповещения к осуществлению мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и контроля за накоплением, хранением и техническим состоянием запасов мобильных средств оповещения в отношении органа местного самоуправления (подпункт 7 пункта 9 распоряжения (приказа) от 25.07.2012 N 1123) включены Управлением в число необходимых для достижения целей и задач проверки в пределах полномочий, предоставленных Положением о территориальном органе и в соответствии с требованиями пункта 11 Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015.

В апелляционной жалобе не приведено каких-либо доводов опровергающих указанные выводы суда первой инстанции.

Подпунктом "д" пункта 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ определено, что органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

На основании статьи 25 названного Закона резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций. Указанные резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления.

Порядок организации и функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), далее именуемой единой системой, установлен Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.2003 N 794.

В соответствии с данным Положением единая система, состоящая из функциональных и территориальных подсистем, действует на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях (пункт 3). Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются, в том числе, резервы органов местного самоуправления. Порядок создания, использования и восполнения резервов финансовых и материальных ресурсов определяется законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и организациями. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом (пункт 20).

На основании пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 10.11.1996 N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.

Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются местные резервы материальных ресурсов решением органа местного самоуправления.

В силу пункта 23 приказа от 25.07.2006 Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий N 422, Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации N 90, Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации N 376 "Об утверждении Положения о системах оповещения населения" запасы мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения создаются и поддерживаются в готовности к использованию в соответствии с положениями статьи 25 Федерального закона от 21 декабря 1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" МЧС России, федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления на межрегиональном, региональном и муниципальном уровнях соответственно.

Как предусмотрено пунктом 25 приказа N 422/90/376 в целях создания, обеспечения и поддержания в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления разрабатывают тексты речевых сообщений для оповещения и информирования населения и организуют их запись на магнитные и иные носители информации.

Пунктом 27 данного приказа определено, что финансирование создания, совершенствования и поддержания в состоянии постоянной готовности систем оповещения, создания и содержания запасов средств для систем оповещения всех уровней, возмещение затрат, понесенных организациями связи, операторами связи и организациями телерадиовещания, привлекаемыми к обеспечению оповещения, осуществляется в соответствии со статьями 24, 25 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и статьей 18 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне".

В соответствии с пунктом 1 данного приказа он является обязательным для органов местного самоуправления.

Из материалов дела усматривается, что постановлением главы города Вологды от 27 февраля 2008 года N 815 "О Вологодском городском резерве материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" утверждено Положение о Вологодском городском резерве материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утверждена номенклатура и объем резерва материальных ресурсов для организации первоочередного жизнеобеспечения населения города Вологды для ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального характера.

Однако в вышеуказанной номенклатуре и объеме резерва материальных ресурсов запасы мобильных (перевозимых и переносных) технических средств оповещения населения города Вологды отсутствуют (постановлением администрации города Вологды от 26.12.2012 N 7821 уже после проведения проверки заявителем в целях создания таких запасов внесены изменения в Номенклатуру и объем резерва материальных ресурсов для организации первоочередного жизнеобеспечения населения города Вологды при ликвидации чрезвычайных ситуаций муниципального характера, утвержденную постановлением Главы города Вологды от 27.02.2008 N 815).

Администрация в заявлении и её представитель в судебном заседании также не оспаривали отсутствие записи текстов спорных речевых сообщений на магнитные и иные носители информации.

При указанных обстоятельствах Арбитражный суд Вологодской области пришёл к правильному выводу о том, что Управление документально подтвердило правомерность вынесенного им предписания и обоснованность выводов о наличии со стороны Администрации нарушений законодательства.

Доводы заявителя о нахождении на балансе Учреждения мобильных средств оповещения населения правомерно отклонены судом первой инстанции, поскольку данное обстоятельство не свидетельствует о принятии органом местного самоуправления мер для включения конкретных объектов мобильных (перевозимых и переносимых) технических средств оповещения населения в запас.

Таким образом, оснований для признания пунктов 1, 2 предписания от 07.08.2012 N 1123/4/1123-2 недействительными, не имеется.

Возложение пунктом 11 Указа Президента Российской Федерации от 17.07.2012 N 1015 на МЧС России обязанности при необходимости произвести доукомплектование само по себе не исключает по результатам проведённых мероприятий возможности выдачи предписания об устранений выявленных нарушений. Фактические обстоятельства для выдачи предписания подтверждаются материалами дела и заявителем не оспорены, что подтверждает обоснованность его выдачи.

Дело рассмотрено судом первой инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам. Оснований для отмены решения суда не имеется. Апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 11 января 2013 года по делу N А13-9671/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Вологды - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.В. Виноградова

Судьи

А.Ю. Докшина О.Б. Ралько