Информационные аспекты государственного и муниципального управления (Н. Алексеева, "Финансовая газета", N 7, февраль 2008 г.)

Информационные аспекты государственного и муниципального управления

Исключительно важную роль в реформе процессов управления в общественном секторе экономики играют информационные технологии. С их помощью осуществляются все рабочие процессы бюджетного планирования и администрирования.

Информационные технологии должны быть адекватны задачам управления. В настоящее время необходимо создавать унифицированную, геоинформационную, интегрированную систему информационно-аналитического обеспечения принятия управленческих решений об экономическом развитии региона коллективного пользования - региональную информационно-аналитическую систему (РИАС).

Основной задачей РИАС является обеспечение возможности формировать различные группировки объектов для целей учета информационных ресурсов, их анализа и принятия экономически обоснованных управленческих решений. Выполнение этой задачи связано с решением ряда проблем и состоит из нескольких этапов.

На первом этапе следует разработать единый государственный классификатор информационных ресурсов, а также стандарты региональной информатизации. Недостаток всех общероссийских классификаторов состоит в том, что они не учитывают потребности, возникающие при организации обмена первичными данными об объектах с более широким спектром признаков.

Для решения проблем информационной совместимости предстоит создать новый объектно-ориентированный классификатор. Для этого необходимо знать структуру информации об объектах управления, провести анализ имеющихся информационных баз и потребности в новых информационных базах, сформировать общую структуру информационных баз. На данном этапе также изучаются правовые акты федерального, регионального и местного уровней и документы локального характера о распределении полномочий и предметов ведения, функциональных обязанностей органов управления. Результаты анализа представлены в таблице.

Общая структура востребованных информационных баз в федеральных и
региональных исполнительных органах и органах местного самоуправления по
состоянию на 1 января 2006 г.

Уровень полномочий Исключительные полномочия Рос- сийской Федерации	Сфера отношений 11	Функции 11	Элементы информационной системы
			подсистема по юридическим лицам	подсистема по физическим лицам	подсистема по другим объектам управления
			23	6	43
Совместные полномочия Российс- кой Федерации и субъекта Рос- сийской Федерации	19	76	28	11	136
Полномочия субъекта Российской Федерации	19	67	31	12	33
Полномочия органов местного самоуправления	15	51	14	8	15

Анализ целесообразно проводить на основе критерия соответствия уровня управления и полномочия ведения информационной базы, поскольку должен быть определен субъект управления, отвечающий за актуализацию информации.

Далее необходимо сформулировать характеристики объектов управления из выявленных и перспективных информационных баз, обязательные и достаточные для принятия управленческих решений, систематизировать их, исключая дублирование из разных информационных баз, создав таким образом объектно-ориентированный классификатор информационных ресурсов. Эта аналитическая и согласовательная работа проводится территориальными органами федеральных органов власти, региональными исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, отвечающими за информатизацию, централизованно во всех регионах.

Первый этап должен заканчиваться выработкой рекомендаций по упорядочению информационного пространства, развитию информационной инфраструктуры, оптимизации существующих управленческих процессов, организационной структуры и информационных потоков.

На втором этапе нужно разработать концепцию информационно-аналитической системы федерального округа в 6-уровневой иерархической цепочке "Российская Федерация - федеральный округ - регион - муниципальный район, городской округ - поселение - хозяйствующие субъекты, бюджетные и автономные учреждения, население" (см. рисунок).

"Схема. Иерархия уровней информационного пространства"

Субъекты управления, функционирующие на данных уровнях, являются одновременно источниками и потребителями информации. На уровне федерального округа информация может собираться и интегрироваться из РИАС субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ, и территориальных федеральных служб статистики. На уровне федерального округа обеспечивается решение задач межрегионального и межведомственного характера.

Модель РИАС учитывает информационные базы территориальных органов федеральной службы статистики как основные источники информации. Так называемая ведомственная статистика приобретает форму официальной статистической информации посредством организации службы региональной и муниципальной статистики, разработки и утверждения форм статистических наблюдений под региональные интересы, доработки федеральной статистической отчетности по региональным разрезам.

Для эксплуатации программного обеспечения необходим комплекс вычислительных средств по расчету стоимости потребительских бюджетов, стоимости государственных (муниципальных) услуг, по прогнозированию динамики бюджетообразующих показателей, по расчету доходной и расходной частей бюджета, межбюджетных отношений и др. в виде локальных и интегрированных автоматизированных рабочих мест, локальной и интегрированной вычислительной сети.

Потребность в вычислительной технике зависит от количества видов деятельности, для которых выполняется расчет, и режима расчета (параллельный, последовательный).

Рассмотрим основные принципы работы РИАС.

РИАС должна удовлетворять целому ряду технологических и эргономических аспектов (технологическая независимость, стабильность и согласованность в технических решениях, новейшая технологическая основа, адаптивность, возможность эволюционировать, интегрируемость в системы более высокого уровня, инвариантность к типу системы управления в регионе, интегрированность базовых технологических платформ, глубокая масштабируемость, удобство администрирования, простота поддержания жизненного цикла, возможность развития систем без разработчика; извлечение из хранилища и обработка информации без участия программистов; отсутствие привязки пользователя к конкретному рабочему месту; дистанционное сопровождение; экономичность эксплуатации; актуализация информации; обеспечение достоверности информации; формализация в правовых актах; консолидация информации по объектам административно-территориального деления, видам деятельности, формам собственности и другим критериям).

Ключевыми структурными комплексами информационных ресурсов должны стать базовые регистры и кадастры как важнейшие ресурсы общего пользования, служащие основой для интеграции информационных ресурсов.

Компьютерная сеть органов власти должна быть создана один раз как часть национальной информационной инфраструктуры и использоваться коллективно (за исключением тех случаев, когда к каналам передачи информации предъявляются особые требования).

Одновременно с технологическими и эргономическими аспектами информатизации управления разрабатывается государственная политика в области совершенствования системы статистического учета, которая должна отвечать требованиям развития регионов и муниципалитетов.

На третьем этапе осуществляется проектирование информационно-аналитической системы федерального округа, которая должна обеспечивать сбор информации, ведение хранилища данных, доступ к данным и аналитической обработке информации, сквозное взаимодействие администраций федерального округа, субъектов Российской Федерации, входящих в федеральный округ.

Затем выполняются проектирование типовой РИАС, включающей аналогичные подсистемы на уровне региона, установка типовых РИАС в регионах или интеграция существующих информационных моделей в единую РИАС.

При проектировании системы должны быть разработаны описания основных подсистем, их функций и сервисов, а также функциональные модели использования информационных ресурсов. Построение таких моделей позволит отобразить взаимосвязь между объектно-ориентированными базами данных и функциональными потребностями органов управления.

Параллельно создается служба региональной и муниципальной статистики либо как государственное учреждение регионального значения, либо посредством организации дополнительных статистических наблюдений по договору с действующим территориальным органом федеральной службы статистики.

На четвертом этапе следует разработать и внедрить технологию организации жизненного цикла РИАС в рамках единого информационного пространства Российской Федерации. Для этого на федеральном уровне разрабатывается стратегия дальнейшего развития информационной системы в тесной взаимосвязи с процессами планирования экономического развития общества и методологического, методического и нормативно-правового обеспечения формирования территориальных информационных ресурсов как неотъемлемой части единого информационного пространства Российской Федерации.

Необходимо принять ряд федеральных законов: "Об информационном взаимодействии органов государственной власти", "Об информационных основах взаимодействия органов местного самоуправления", "О создании и использовании государственных информационных ресурсов на территории субъекта Российской Федерации", а также разработать и утвердить стандарты, другие нормативно-технические документы, обеспечивающие использование единых информационно-лингвистических средств при обмене информацией.

Важнейшими региональными нормативными правовыми актами в сфере информационного обмена должны стать следующие документы: региональный закон "Об информационных ресурсах"; решение администрации региона "Об организации информационно-аналитического обеспечения администрации региона"; руководство по информационно-аналитическому взаимодействию управляющих субъектов; регламент подготовки аналитических документов для руководителей региона с использованием РИАС.

Экономическую базу РИАС обеспечивает система ежегодных государственных, муниципальных и частных заказов на формирование информационного ресурса.

Муниципальная информационно-аналитическая система (МИАС) должна отвечать таким же требованиям, какие предъявляются к РИАС. Она должна выполнять функции информационной системы по поддержке принятия управленческих решений муниципального уровня, являясь центром сбора и интеграции информации от муниципального образования в интересах РИАС.

Основными задачами МИАС становятся автоматизация рабочего места управляющего делами в сельских (поселковых) администрациях, повышение качества работы и оперативности обрабатываемой информации. Особым элементом МИАС является похозяйственный учет, необходимый для получения полной картины о состоянии личных подсобных хозяйств населения, фермерских хозяйств, численности постоянного и временно проживающего на территории сельской администрации населения, численности населения по возрастным категориям, списков пенсионеров по видам пенсий, списков льготников по видам льгот, списков многодетных семей, начисленных и поступивших средствах по видам налогов. Эта информация формируется по населенным пунктам и в целом по сельским (поселковым) администрациям.

Предложенные принципиальные основы информационного взаимодействия всех субъектов управления в виде региональной информационно-аналитической системы соответствует тенденции к укреплению вертикали управления в государстве, открывают перспективы для анализа информации, агрегированной на шести уровнях управления, позволяют радикально повысить эффективность работы органов управления.

Н. Алексеева,

к.э.н., доцент Удмуртского государственного университета,

начальник Управления планирования и прогнозирования

Министерства экономики Удмуртской Республики, г. Ижевск

"Финансовая газета", N 7, февраль 2008 г.