Новации в Бюджетном кодексе Российской Федерации (В.А. Яговкина, "Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 18, декабрь 2007 г.)

Новации в Бюджетном кодексе Российской Федерации

Правовые предпосылки для осуществления одного из основных этапов бюджетной реформы - совершенствования бюджетного процесса - были заложены в Концепции реформирования бюджетного процесса (постановление Правительства от 22 мая 2004 года N 249). Свое развитие они нашли в Федеральном законе N 63-ФЗ от 26 апреля 2007 года "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации". Принятый нормативный акт в целом вступит в силу с 1 января 2008 года, хотя отдельные положения заработали с момента опубликования, а некоторые начнут действовать позже (в основном это нормы, касающиеся бюджетных ассигнований).

Изменения затронули не только непосредственно бюджетный процесс, как то следует из названия Федерального закона N 63, но и иные бюджетные отношения, что подтверждает тесную системную связь всех институтов и норм Бюджетного кодекса РФ (БК РФ). На наш взгляд, фактически была создана новая редакция данного нормативного правового акта, затронувшая следующие направления:

- упорядочение организации всех стадий бюджетного процесса, переход к утверждению федерального бюджета в трех чтениях;

- организация бюджетного процесса на основе расходных обязательств публично-правовых образований;

- системное описание состава и полномочий участников бюджетного процесса;

- переход всех бюджетов к среднесрочному финансовому планированию;

- утверждение основных принципов и позиций бюджетной классификации в Бюджетном кодексе РФ, при этом расширяются полномочия соответствующих органов власти по ее детализации;

- связь бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам с выполнением государственных (муниципальных) заданий, а также создание условий для проведения реструктуризации бюджетной сети;

- планирование расходов бюджетов на основе разделения действующих и принимаемых обязательств;

- усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами.

Внесены значительные изменения в статьи Бюджетного кодекса, закрепляющие определения, используемые в бюджетном законодательстве, причем поправки затронули как уже используемые дефиниции, так и новые понятия, касающиеся в основном различных видов расходных обязательств, среднесрочного финансового планирования, бюджетного процесса и полномочий его участников. Также новые понятия подчеркивают переход к среднесрочному бюджетному планированию, поскольку вместо привычного термина "бюджетный год" вводятся определения текущего, очередного и отчетного, а также планового периода. Можно заметить, что новации направлены на унификацию применяемых определений, придание им точности и единообразное.

В целом, очевидно, что основные термины, затрагивающие все сферы бюджетных отношений, собраны в статье 6 БК РФ, а понятия, имеющие отношение лишь к определенным бюджетным институтам, отражаются в соответствующих статьях и главах БК РФ, регулирующих данные институты. Однако, например, определение субсидии дается в главе 16, посвященной межбюджетным трансфертам, и относится только к этому виду бюджетных средств, тогда как данный термин используется и в иных нормах Бюджетного кодекса РФ (субсидии автономным учреждениям, субсидии иным некоммерческим организациям, субсидии юридическим и физическим лицам, осуществляющим производство товаров, работ, услуг). При этом определение дотации содержится в статье 6 БК РФ, следовательно, оценивается законодателем как имеющее значение для широкого круга бюджетных правоотношении, но в действительности относится лишь к межбюджетным трансфертам.

Хотелось бы обратить внимание на очередное изменение понятий "межбюджетные отношения" и "межбюджетные трансферты". Под последними понимаются средства, передаваемые одним бюджетом другому бюджету бюджетной системы, т.е. термин толкуется достаточно широко и теоретически может включать в себя практически любые средства, передаваемые одним бюджетом другому. Однако при этом из перечня видов межбюджетных трансфертов исключены ранее входившие туда бюджетные кредиты, которые в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса могут предоставляться, в том числе Российской Федерации, ее субъекту и муниципальному образованию, и являются источниками финансирования дефицита бюджета (глава 13 БК РФ "Дефицит бюджета и источники его финансирования").

Уточняется состав бюджетной классификации, которая будет включать в себя классификацию доходов, расходов, источников финансирования дефицита бюджетов и классификацию операций сектора государственного управления (операций публично-правовых образований). Единые позиции двух первых уровней бюджетной классификации устанавливаются с 1 января 2008 года Бюджетным кодексом РФ. Министерство финансов РФ будет осуществлять установление единых позиций классификации доходов и операций сектора государственного управления и на более низких уровнях классификации с тем, чтобы обеспечить единство бюджетного учета и отчетности. В классификации расходов и источников финансирования дефицита бюджетов значительно больше возможностей предоставляется каждому уровню власти исходя из специфики бюджетных правоотношений на данной территории. В связи с этим с 1 января 2008 года утратит силу Федеральный закон "О бюджетной классификации", который в период своего действия менялся почти каждый год. Это должно значительно облегчить практическую работу по составлению бюджетов, поскольку часто органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, составлявшие проекты бюджетов данной территории, вынуждены были фактически ориентироваться на предлагаемые поправки в Федеральный закон "О бюджетной классификации", а не на действующую на тот момент редакцию закона, что создавало определенные трудности. Также теряют силу нормы БК РФ, предусматривавшие деление бюджетных расходов на текущие и капитальные, таким образом, составные части расходов бюджетов будут полностью ориентироваться на бюджетную классификацию, закрепленную главой 4 БК РФ.

Изменились составы доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы. Так, к доходам бюджета теперь относят налоговые, неналоговые и безвозмездные поступления; несколько меняются составные части неналоговых доходов.

Новации, касающиеся расходов, фактически еще раз подчеркивают постепенный переход от сметного бюджетного финансирования к программно-целевому, ориентированному на результат. Уделяется значительно больше внимания различным видам расходных обязательств и бюджетным ассигнованиям на их реализацию. Под расходными обязательствами в соответствии с новой редакцией статьи 6 БК РФ понимаются обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности публично-правового образования или действующего от его лица бюджетного учреждения предоставить физическим или юридическим лицам, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства соответствующего бюджета. Если исполнение расходных обязательств предусмотрено законом (решением) о бюджете на соответствующий финансовый год, они становятся бюджетными обязательствами, т.е. расходными обязательствами, подлежащими исполнению в соответствующем финансовом году. При этом объем прав в денежном выражении на принятие бюджетными учреждениями бюджетных обязательств и их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде) являет собой лимит бюджетных обязательств.

Выделяются также самостоятельно денежные обязательства, представляющие собой обязанность получателя бюджетных средств уплатить бюджету, физическому или юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Следует обратить внимание на публичные обязательства, т.е. обусловленные законом, иным нормативным правовым актом расходные обязательства публично-правового образования перед физическим или юридическим лицом, иным публично-правовым образованием, подлежащие исполнению в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный указанным законом, актом порядок его определения (расчета, индексации). Из них особое значение приобретают публичные нормативные обязательства - это публичные обязательства перед физическим лицом, подлежащие исполнению в денежной форме в установленном соответствующим законом, иным нормативным правовым актом размере или имеющие установленный порядок его индексации, за исключением выплат физическому лицу, предусмотренных статусом государственных (муниципальных) служащих, а также лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (должности муниципальной службы), работников бюджетных учреждений, военнослужащих и приравненных к ним лиц, учащихся (воспитанников) государственных (муниципальных) образовательных учреждений. Таким образом, исходя из определения, закрепленного статьей 6 БК РФ, можно сделать вывод, что особенностями этого вида расходных обязательств является то, что они признаются с момента вступления в силу соответствующего закона (нормативного акта), причем не обязательно это нормативный акт о бюджете, исполняются в денежной форме путем выплат конкретным физическим лицам, перераспределение экономии данных средств не допускается. Следует обратить внимание, что в предлагаемых определениях постоянно подчеркивается основа возникновения всех видов расходных обязательств - либо нормативный акт, либо договор (соглашение), который, разумеется, также должен иметь правовую базу (см. также статьи 84-86 БК РФ). В связи с этим особое значение приобретает реестр расходных обязательств.

Итак, Бюджетный кодекс закрепляет в статье 6 определения данных видов расходных обязательств, тем самым, усиливая их значимость для всех стадий бюджетного процесса и всех участников бюджетных отношений. При этом можно отметить, что своя специфика есть и у расходных обязательств по предоставлению межбюджетных трансфертов, и у расходных обязательств по погашению и обслуживанию государственного (муниципального) долга и т.п., но законодатель не выделяет их в отдельные виды.

В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие собой предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств. Их правовое регулирование значительно детализируется по сравнению с прежней редакцией Кодекса. Полный перечень видов бюджетных ассигнований закрепляется в статье 69 БК РФ, среди которых наибольшее внимание уделяется таким видам как ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг и ассигнования на социальное обеспечение населения, что только подчеркивает социальную ориентированность бюджетов. Основными изменениями, касающимися бюджетных ассигнований, в новой редакции Бюджетного кодекса РФ стали:

- выделение закрытого перечня форм бюджетных ассигнований для юридических лиц различных организационно-правовых форм;

- связь бюджетных ассигнований с объемом и качеством предоставляемых услуг;

- уточнение порядка планирования и отражения в бюджете бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ и бюджетных инвестиций как в объекты государственной (муниципальной) собственности, так и юридическим лицам, не являющимися государственными (муниципальными) учреждениями или унитарными предприятиями.

Бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг планируются исходя из выполнения государственных (муниципальных) заданий, которые характеризуют состав, качество, объем, условия, порядок и результат оказания соответствующих услуг, что позволяет лучше контролировать использования бюджетных средств, выделенных на выполнение конкретного задания. Введение заданий для государственных (муниципальных) учреждений призвано повысить их самостоятельность. Однако, поскольку финансовое обеспечение исполнения таких заданий идет за счет бюджета, то государственные (муниципальные) услуги могут оказываться физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием не только бюджетными учреждениями, но и иными юридическими лицами (например, автономными учреждениями, автономными некоммерческими организациями) безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами государственной власти (органами местного самоуправления). Таким образом, бюджетные ассигнования на оказание государственных (муниципальных) услуг включают в себя разнообразные ассигнования, например, на обеспечение деятельности бюджетных учреждений, на предоставление субсидий автономным учреждениям, а также иным некоммерческим организациям, осуществление бюджетных инвестиций в объекты государственной (муниципальной) собственности и т.д. Все они характеризуются возмездностью предоставления бюджетных средств (т.е. выполнением юридическими или физическими лицами определенной деятельности, имеющей значение для публично-правового образования).

В отличие от бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг, бюджетные ассигнования на социальное обеспечение населения не носят возмездного характера. При этом, как уже отмечалось выше, входящие в их состав бюджетные ассигнования на исполнение публичных нормативных обязательств установлены непосредственно законом и подлежат исполнению в силу закона, без установления лимитов бюджетных обязательств на их принятие.

Самостоятельная норма (ст. 78) регламентирует такой вид ассигнований как субсидии юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) - производителям товаров, работ, услуг. Они предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг, причем в нормативном акте, регулирующем предоставление таких ассигнований должны определяться:

- категории или критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;

- цели, условия и порядок предоставления субсидий;

- порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.

Кроме того, статья 78.1 предусматривает возможность предоставления субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями, в том числе субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. Следует отметить, что в данной норме регламентируется, прежде всего, предоставление субсидий из бюджетов всех уровней бюджетной системы автономным учреждениям. Кроме того, пункт 2 статьи 78.1 предоставляет возможность предусмотреть в федеральном законе о федеральном бюджете субсидии иным некоммерческим организациям, не являющимся автономными или бюджетными учреждениями. Таким образом, данное положение фактически ограничивает предоставление субсидий иным некоммерческим организациям со стороны региональных и местных бюджетов, хотя Федеральный закон РФ "О некоммерческих организациях" предоставляет органам государственной власти и местного самоуправления возможность поддержки некоммерческих организаций, в том числе финансовой.

Значительно переработана глава 14 БК РФ, регулирующую институт государственного (муниципального) долга. Так, например, несколько изменилось понятие внешнего и внутреннего долга, установлены ограничения предельных размеров долга и дефицита бюджетов, расходов на обслуживание долга, которые должны обязательно соблюдаться. Вводится отсутствовавшее ранее понятие просроченной задолженности (статья 112.1 БК РФ), под которой понимается задолженность публично-правового образования, образовавшаяся ввиду неисполнения или ненадлежащего исполнения в установленный срок долговых обязательств РФ, ее субъекта, муниципального образования. Кроме того, предусматривается возможность списания с внутреннего долга долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности.

Меняется сама структура государственного и муниципального долга. Например, структура государственного долга субъекта Российской Федерации должна представлять собой обязательства по:

- государственным ценным бумагам субъекта РФ;

- бюджетным кредитам, привлеченным в бюджет субъекта РФ от других бюджетов;

- кредитам, полученным субъектом РФ от кредитных организаций, иностранных банков и международных финансовых организаций;

- государственным гарантиям субъекта РФ.

В свою очередь, долговые обязательства муниципального образования могут существовать в виде обязательств по:

- ценным бумагам муниципального образования (муниципальным ценным бумагам);

- бюджетным кредитам, привлеченным в местный бюджет от других бюджетов бюджетной системы;

- кредитам, полученным муниципальным образованием от кредитных организаций;

- гарантиям муниципального образования (муниципальным гарантиям).

Таким образом, можно отметить, что предусматривается исключение гарантий из определения заимствований (но не из структуры долга), в связи, с чем на публично-правовое образование возлагается обязанность формировать не только программу заимствований, но и отдельную программу гарантий. В программах гарантий должны найти отражение объемы предоставляемых, исполняемых и действующих гарантий с указанием источника средств. В программе государственных гарантий субъекта Российской Федерации, муниципальных гарантий в валюте Российской Федерации должна быть отдельно предусмотрена каждая гарантия (с указанием принципала по каждой гарантии), величина которой превышает:

- 10 миллионов рублей - для государственных гарантий субъекта Российской Федерации;

- 100 тысяч рублей - для муниципальных гарантий.

Гарантия может обеспечивать надлежащее исполнение обязательства принципалом либо возмещение ущерба, образовавшегося при наступлении гарантийного случая некоммерческого характера и предусматривать как субсидиарную, так и солидарную ответственность гаранта по обеспеченному обязательству принципала.

Уточнены формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации другим бюджетам, при этом трансформировалось и само определение межбюджетных отношений и межбюджетных трансфертов. Впервые отдельно выделяются трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов, хотя детальный порядок предоставления таких трансфертов Кодексом в новой редакции не раскрывается.

Хотелось бы обратить внимание, что в соответствии со статьей 137 БК РФ дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из региональных фондов финансовой поддержки поселений предоставляются всем поселениям (включая городские округа), которые не перечисляют так называемые "отрицательные трансферты" по положениям статьи 142.2 БК РФ, т.е. в том числе и тем, чей уровень бюджетной обеспеченности превышает установленный, тогда как применительно к районам право на дотацию имеют только те районы, чей уровень бюджетной обеспеченности ниже установленного. Таким образом, можно сделать вывод, что в данном случае точкой отсчета для получения дотации является не столько уровень бюджетной обеспеченности поселения, сколько его расчетные налоговые доходы.

Сокращается число фондов, из которых предоставляются трансферты. Например, на уровне субъектов РФ регламентируется предоставление дотаций из фондов финансовой поддержки поселений и районов, субсидий из фондов софинансирования расходов и субвенций из фондов компенсаций, а также иные трансферты. Из местных бюджетов предоставляются дотации из бюджетов районов на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений, субсидии из бюджетов поселений в бюджеты районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера, а также так называемые "отрицательные трансферты" в бюджеты регионов и иные трансферты. Таким образом, прямое предоставление трансфертов муниципальным образованиям из федерального бюджета теперь не предусматривается, это возможно только через бюджет субъекта РФ.

Несколько изменились условия предоставления трансфертов из бюджетов. Так, например, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения соответствующими органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах. При этом муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) и налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и содержание органов местного самоуправления. Если эта доля превышает 30 процентов, то муниципальные образования не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов РФ к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. В случае, когда эта доля более 70% объема собственных доходов местных бюджетов, осуществляются следующие дополнительные меры:

- муниципальное образование должно подписать соглашение с финансовым органом субъекта РФ о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

- местная администрация должна представлять в высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ в установленном им порядке документы и материалы, необходимые для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

- обязательное проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта РФ;

- возможно применение иных мер, установленных федеральными законами.

Что касается непосредственно бюджетного процесса, как отмечалось выше, в новой редакции БК РФ фактически предпринята попытка системного описания общих особенностей полномочий участников бюджетного процесса, в том числе:

- установление закрытого перечня участников бюджетного процесса;

- введение в состав участников бюджетного процесса новых субъектов (например, главных администраторов и администраторов доходов бюджетов);

- уточнение описания полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств;

- отнесение к получателям бюджетных средств только органов государственной власти, местного самоуправления и бюджетных учреждений; при этом на органы государственной власти, органы управления внебюджетными фондами и местного самоуправления распространяются положения БК РФ, регламентирующие статус бюджетных учреждений в бюджетных правоотношениях.

Вводится положение, в соответствии с которым в случае уменьшения бюджетному учреждению главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств ранее доведенных лимитов бюджетных обязательств, приводящего к невозможности исполнения бюджетным учреждением бюджетных обязательств, вытекающих из заключенных им государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров, бюджетное учреждение должно обеспечить согласование новых сроков, а если необходимо, и других условий государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров. Сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от бюджетного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора. Данная норма призвана решить проблему ответственности бюджетного учреждения перед контрагентами в случае неполного бюджетного финансирования учреждения, поскольку на практике это часто влекло возникновение судебного спора.

Также расширяется самостоятельность бюджетных учреждений по утверждению своих смет, поскольку в новой редакции статьи 221 Кодекса установлено, что бюджетная смета учреждения должна составляться и утверждаться в пределах лимитов бюджетных обязательств, доведенных главным распорядителем (распорядителем) бюджетных средств, при этом руководитель бюджетного учреждения может наделяться правом утверждать данную смету и детализировать ее показатели в пределах доведенных лимитов в соответствии с бюджетной классификацией операций сектора государственного управления.

Следует обратить внимание на появление новых участников бюджетного процесса, таких как главный администратор (администратор) доходов бюджета и главный администратор (администратор) источников финансирования дефицита бюджета. Бюджетные полномочия данных лиц на стадии исполнения бюджета достаточно широки и касаются, прежде всего, осуществления контроля за правильностью исчисления и уплаты платежей в бюджет, бюджетного учета, взыскания платежей в бюджет, начисления пеней и штрафов по ним и т.п. Кроме того, главный администратор должен взаимодействовать с органом, планирующим и исполняющим бюджет, и представлять ему следующие сведения:

- суммы планируемых доходов на текущий финансовый год с поквартальной разбивкой в разрезе кодов бюджетной классификации, закрепленных за данным органом власти;

- суммы поступлений, планируемых на среднесрочную перспективу, в разрезе кодов бюджетной классификации, закрепленных за данным органом власти.

Важно отметить, что органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджета субъекта Российской Федерации и местных бюджетов на 3 года либо на очередной финансовый год (с составлением среднесрочного финансового плана с соблюдением установленных Кодексом требований). При этом если для муниципального района выбор является обязательным, то поселения вправе воспользоваться такой возможностью, но могут также составлять бюджет ежегодно. Под среднесрочным финансовым планом понимается документ, содержащий основные параметры соответствующего бюджета, при этом ранее утвержденные показатели второго и третьего года трехлетнего периода становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года с возможностью корректирования этих показателей. В соответствии со статьей 174 БК РФ проект среднесрочного финансового плана субъекта РФ или муниципального образования утверждается высшим органом исполнительной власти соответствующего публично-правового образования и представляется в законодательный (представительный) орган одновременно с проектом бюджета. Следует отметить, что из данной формулировки статьи остается неясным, утверждает ли законодательный (представительный) орган данный документ одновременно с проектом бюджета или должен принять его показатели к сведению.

Кроме среднесрочного финансового плана для составления проекта бюджета необходимо основываться на Бюджетном послании Президента РФ, прогнозе социально-экономического развития территории и основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Проект закона о бюджете субъекта РФ представляется в сроки, определенные регионом, но не позднее 15 октября, а проект решения о местном бюджете - в сроки, определенные актом муниципального образования, но не позднее 15 ноября.

Несколько статей БК РФ посвящается непосредственно целевым программам, что еще раз подчеркивает ориентирование бюджетов на программно-целевое финансирование (статьи 179-179.3).

Исполнение бюджетов, должно быть, основан на сводной бюджетной росписи и кассовом плане. В связи с этим закреплено новое определение сводной бюджетной росписи, под которой понимается документ, которые составляется и ведется финансовым органом в соответствии с БК РФ в целях организации исполнения бюджета по расходам и источникам финансирования дефицита бюджета. Таким образом, подчеркивается, что данный документ ориентирован на учет расходов бюджета, а кассовый план призван отражать не только прогноз кассовых выплат, но и кассовых поступлений в бюджет.

Меняется объем полномочий главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств (статьи 158, 162 БК РФ).

Статья 219 БК РФ определяет обязательные этапы по исполнению бюджетных обязательств, как-то принятие обязательства, подтверждение денежного обязательства, санкционирование его оплаты и подтверждение его исполнения.

Уточняется, что субвенции и субсидии, не использованные в текущем году, подлежат использованию в очередном финансовом году на те же цели (кроме случаев, когда отсутствует необходимость в подобных трансфертах в новом году), а остатки бюджетных средств, не использованные получателями, подлежат зачислению на единый счет бюджета.

Значительно увеличивается объем норм БК РФ, посвященных бюджетному учету и отчетности (раздел 8.1 БК РФ). Под бюджетным учетом понимается система сбора и регистрации информации. Бюджетная отчетность включает в себя несколько документов, таких как:

- отчет об исполнении бюджета;

- баланс исполнения бюджета;

- отчет о финансовых результатах деятельности;

- отчет о движении денежных средств;

- пояснительную записку.

Введены единая методология и порядок составления, проверки, рассмотрения и утверждения бюджетной отчетности, при этом бюджетная отчетность является годовой, а отчет об исполнении бюджета составляется ежеквартально, хотя, безусловно, особое внимание по-прежнему уделяется годовому отчету.

Годовой отчет об исполнении бюджета до его рассмотрения в законодательном (представительном) органе подлежит обязательной внешней проверке, которая включает внешнюю проверку бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и подготовку заключения на годовой отчет об исполнении бюджета. Деятельность по внешней проверке годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации осуществляется органом государственного финансового контроля субъекта РФ, а внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета - органом муниципального финансового контроля, сформированным в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. В случае отсутствия подобного контрольного органа в поселении по обращению представительного органа поселения внешняя проверка годового отчета об исполнении бюджета поселения может осуществляться контрольным органом муниципального района или органом государственного финансового контроля субъекта РФ. Таким образом, избежать подобной проверки невозможно даже в случае отсутствия подобного органа в данном муниципальном образовании.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ должен представить отчет об исполнении регионального бюджета для подготовки заключения на него не позднее 15 апреля текущего года. Подготовка заключения на годовой отчет об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации должна осуществляться в срок, не превышающий 1,5 месяца. Местная администрация представляет отчет об исполнении местного бюджета для подготовки заключения на него не позднее 1 апреля текущего года, а подготовка заключения на данный отчет проводится в срок, не превышающий один месяц. В результате можно сделать вывод, что годовой отчет об исполнении бюджета субъекта РФ представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ не позднее 1 июня текущего года, а соответствующий документ об исполнении местного бюджета представляется в представительный орган муниципального образования не позднее 1 мая текущего года, что подтверждается статьей 264.5 БК РФ.

Одновременно с годовым отчетом об исполнении бюджета представляются проект закона (решения) об исполнении бюджета, иная бюджетная отчетность об исполнении соответствующего бюджета и бюджетная отчетность об исполнении соответствующего консолидированного бюджета.

Одной из интересных новелл является предоставление органам исполнительной власти возможности создавать у себя подразделения внутреннего финансового аудита, которые должны будут осуществлять разработку и контроль за соблюдением внутренних стандартов и процедур составления и исполнения бюджета, составления бюджетной отчетности и ведения бюджетного учета, а также подготовку и реализацию мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств (статья 270.1 БК РФ).

К сожалению, не подверглись сколько-нибудь значительным изменениям нормы Бюджетного кодекса РФ, регламентирующие непосредственно осуществление финансового контроля и применение ответственности за нарушение бюджетного законодательства, не были исправлены некоторые их положения, нуждающиеся в корректировке.

Многие нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 26.04.2007 г. N 63-ФЗ, внесшем изменения в Бюджетный кодекс РФ, для их дальнейшей реализации нуждаются в детализации и принятии региональных и муниципальных нормативных актов, а также подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим Правительство РФ разработало План подготовки постановлений Правительства Российской Федерации, необходимых для реализации Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации", утвержденный Распоряжением Правительства РФ от 2 августа 2007 г. N 1025-р. Данный план предусматривает принятие подзаконных актов федеральных органов исполнительной власти (прежде всего Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли, Минздравсоцразвития, Минобразования с участием Центрального Банка РФ) с указанием срока их принятия. В основном все перечисленные в Плане документы должны быть приняты к началу 2008 года.

В.А. Яговкина,

кандидат юридических наук, старший консультант АНО

"Институт реформирования общественных финансов"

"Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет", N 18, декабрь 2007 г.