Классификация производителей медицинских услуг (Ф.Н. Кадыров, И.С. Хайруллина, "Менеджер здравоохранения", N 1, январь 2008 г.)

Классификация производителей медицинских услуг

Напомним читателю, речь шла об употреблении таких пар терминов как "частный" и "негосударственный"; "бюджетные учреждения" и "государственные (муниципальные) учреждения", и соотношении деления медицинских учреждений на бюджетные (государственные и муниципальные) и частные (негосударственные) с разделением на коммерческие и некоммерческие организации.

Развитие частного сектора здравоохранения вызвало необходимость более четкого определения терминологии, характеризующей различные формы собственности, организационно-правовой формы производителей медицинских услуг, а также самого частного (негосударственного) сектора здравоохранения. В связи с этим нередко возникают целые дискуссии по поводу правомерности применения тех или иных терминов.

Учитывая это, отметим, что, во-первых, это проблема не только здравоохранения - она касается абсолютно всех отраслей. Поэтому не стоит пытаться решить ее в рамках самого здравоохранения. Во-вторых, существует целый ряд нормативных документов, четко классифицирующих терминологию, связанную с многообразием форм собственности и организационно-правовых форм. В частности, это Постановление Государственного Комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 марта 1999 г. N 97 "О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов". Речь идет об "Общероссийском классификаторе форм собственности" и "Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм". Эти классификаторы многое ставят на свои места и с ними полезно ознакомиться. Ниже мы укажем и другие нормативные документы.

Тем не менее, вышеуказанный документ оставляет открытым целый ряд вопросов. Например, это касается соотношения терминов "частный" и "негосударственный". Неслучайно часто идут споры по поводу правомерности использования терминов "частный" и "негосударственный" применительно к медицинским учреждениям или сектору здравоохранения в целом. Ряд авторов справедливо отмечает, что кроме государственных (муниципальных) и частных могут существовать и организации, в которых присутствует как государственная (муниципальная) собственность, так и частная. Это организации с так называемой смешанной собственностью, которая юридически определяется как общая (долевая или совместная) собственность. Поэтому этими авторами предлагается использовать термин "негосударственный сектор" как более корректный. С этими доводами можно было бы согласиться. Однако формально к негосударственному сектору относятся и муниципальные медицинские учреждения. Так п. 2 статьи 8 Конституции РФ гласит: "В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности". Разделение на государственную, муниципальную, частную и другие формы собственности мы находим и в упомянутом нами "Общероссийском классификаторе форм собственности". Неслучайно в некоторых нормативно-правовых актах этот момент специально оговаривается. К примеру, в ст. 6 закона РФ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях" указано, что благотворительной организацией является негосударственная и немуниципальная организация. Как видим, и термин "негосударственный" с рассматриваемых позиций не является идеальным. Учитывая, что в настоящее время сложилось общепринятое употребление терминов "частный" и "негосударственный" как синонимов, нет необходимости их противопоставлять. Поэтому за исключением особых ситуаций, требующих специального уточнения содержания терминов, использование их в качестве синонимов вполне допустимо.

Вопрос правомерности использования касается и соотношения другой пары терминов: "бюджетные учреждения" и "государственные (муниципальные) учреждения". В соответствии со статьей 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное учреждение - это организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально - культурных, научно - технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (в редакции Бюджетного кодекса РФ, вступившей в силу с 01.01.2008, бюджетное учреждение - государственное (муниципальное) учреждение, финансовое обеспечение выполнения функций которого, в том числе по оказанию государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам в соответствии с государственным (муниципальным) заданием, осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы).

Из представленного определения следует вывод, что бюджетные учреждения, несомненно, являются государственными (либо муниципальными) учреждениями. Но синонимичны ли эти понятия?

Если раньше можно было с уверенностью заявлять, что "бюджетные учреждения" и "государственные (муниципальные) учреждения" равноправны в употреблении, то после принятия в конце прошлого года Федерального закона "Об автономных учреждениях" (N 174-ФЗ от 03.11.2006) понятие "государственные (муниципальные) учреждения" расширилось, включив в себя новый вид учреждений, создаваемых государством, но не являющихся получателями бюджетных средств, в установленном для бюджетных учреждений, порядке. Поэтому, употребляя термин "государственные (муниципальные)", надо четко понимать, что здесь речь идет о характеристике организации с точки зрения ее учредителя, которым в данном случае являются либо органы государственной власти Российской Федерации, либо органы государственной власти субъектов Российской Федерации, либо органы местного самоуправления. Данный термин не отражает никаких иных характеристик организации, в том числе и особенностей ее финансирования. Автономные учреждения, являясь государственными (и только государственными - юридические и физические лица в качестве учредителей законом не предполагаются), не попадают в категорию финансируемых собственником по смете доходов и расходов бюджетных учреждений.

Таким образом, упомянутые изменения законодательства, прежде всего, коснулись соотношения понятий "бюджетные учреждения" и "государственные (муниципальные) учреждения".

Наряду с автономными появилось понятие частных учреждений, на примере которого мы сталкиваемся с иллюстрацией того, что деление производителей медицинских услуг на государственные и частные не совпадает с разделением их на коммерческие и некоммерческие организации. Государственные не значит некоммерческие, частные не значит коммерческие. Создавать частные учреждения могут физические либо юридические лица, но эти организации по своей сути некоммерческие. И, напротив, существует множество государственных организаций коммерческого характера, например, унитарных предприятий, в том числе и в здравоохранении (в частности, это имеет место в Санкт-Петербурге).

Как известно, в соответствии с действующим законодательством (Гражданский кодекс Российской Федерации, федеральный закон "О некоммерческих организациях" и др.) коммерческие организации могут создаваться в следующих формах:

- хозяйственные товарищества:

- полное товарищество;

- товарищество на вере (коммандитное товарищество).

- хозяйственные общества:

- акционерное общество: открытое акционерное общество (ОАО), закрытое акционерное общество (ЗАО);

- общества с ограниченной ответственностью (ООО) или с дополнительной ответственностью (ОДО);

- производственный кооператив;

- государственные и муниципальные унитарные предприятия.

Некоммерческие организации, могут создаваться в форме:

- потребительских кооперативов;

- общественных и религиозных организаций (объединений);

- учреждений (государственных/муниципальных (бюджетных или автономных) и частных);

- автономных некоммерческих организаций (АНО);

- фондов;

- ассоциаций и союзов;

- некоммерческих партнерств.

Мы указали лишь основные формы юридических лиц, являющихся коммерческими и некоммерческими организациями. Более полный перечень приведен в вышеуказанном "Общероссийском классификаторе организационно-правовых форм".

Отсюда следует еще одно важное положение: в большинстве случаев так называемые частные медицинские учреждения не являются по своей организационно-правовой форме учреждениями, а относятся либо к коммерческим организациям (ООО и т.д.), либо к другим (в отличие от учреждения) формам некоммерческих организаций (АНО и т.д.). Поэтому термин "частное медицинское учреждение" чаще всего является юридически некорректным выражением (за исключением случаев, когда частная организация, оказывающая медицинские услуги, действительно создана в форме учреждения). Правильнее было бы называть их "медицинскими организациями" или "организациями, предоставляющими медицинскую помощь". Тем не менее, вряд ли стоит воевать с устоявшимся общеупотребительным сочетанием "частное медицинское учреждение", если оно используется не для характеристики организационно-правовой формы, а является обобщающим выражением негосударственного (частного) производителя медицинских услуг.

Подводя итоги, во избежание новых дискуссий, хотелось бы в вкратце определить следующее: понятия "частный" и "государственный (муниципальный)" характеризуют учредителя организации (физические, юридические лица либо Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование), "коммерческая" и "некоммерческая" - исключительно цели деятельности (в первом случае - организация ставит целью получение прибыли и распределение ее между участниками, во втором - нет), "бюджетное" - исключительно порядок финансирования (и можно сказать, поглощается понятием "государственное (муниципальное)", так как бюджетное учреждение - всегда государственное (муниципальное), а вот государственное (муниципальное) - не значит бюджетное). Поскольку дискуссионное соотношение терминов, по сути, соотношение совершенно самостоятельных характеристик организационно-правовых форм, возможно и не зависимое сочетание этих характеристик (частные, но некоммерческие организации, коммерческие государственные организации). Для иллюстрации данного утверждения ниже приводим таблицу, отражающую возможных учредителей и цели деятельности основных организационно-правовых форм, возможных для производителей медицинских услуг.

Используемые в таблице сокращения:

ФЛ - физические лица

ЮЛ - юридические лица

ОБПЮЛ - организации без прав юридического лица

РФ - Российская Федерация

субъект РФ - субъект Российской Федерации

МО - муниципальное образование

Учредители и цели деятельности основных организационно-правовых
форм производителей медицинских услуг

Организационно-правовые формы (классификатор)	Возможные в соответствии с законом учредители: государственные (муниципальные)/частные организации	Цели деятельности (коммерческие/не коммерческие организации)
Хозяйственные общества - акционерное общество: открытое акционерное общество (ОАО), закрытое акционерное общество (ЗАО); - общества с ограниченной ответствен- ностью (ООО) или с дополнительной от- ветственностью.	частные, государственные/муниципальные ФЛ, ЮЛ, ОБПЮЛ, РФ, субъект РФ, МО - любые субъекты гражданского оборота, за исключением тех, кому это прямо запрещено (например, государственные органы и органы местного самоуправления)	коммерческие
Хозяйственные товарищества - полное товарищество; - товарищество на вере (коммандитное товарищество).	частные ОБПЮЛ (только индивидуальные предпринима- тели) ЮЛ (только коммерческие организа- ции)	коммерческие
	частные ОБПЮЛ (только индивидуальные предпринима- тели) ЮЛ (только коммерческие организации) ФЛ (только в качестве вкладчиков)	коммерческие
Государственные и муниципальные унитар- ные предприятия	государственные/муниципальные РФ, субъект РФ, МО	коммерческие
Фонды	частные государственные/муниципальные ФЛ, ЮЛ, РФ, субъект РФ, МО	некоммерческие
Учреждения - частные учреждения; - бюджетные учреждения; - автономные учреждения	частные ФЛ, ЮЛ	некоммерческие
	государственные/муниципальные РФ, субъект РФ, МО государственные/муниципальные РФ, субъект РФ, МО	некоммерческие некоммерческие
Автономные некоммерческие организации	частные государственные/муниципальные ФЛ, ЮЛ, РФ, субъект РФ, МО	некоммерческие

Ниже приводятся "Общероссийский классификатор форм собственности" и "Общероссийский классификатор организационно-правовых форм", принятые Постановлением Государственного Комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 30 марта 1999 г. N 97 "О принятии и введении в действие общероссийских классификаторов" с внесенными на настоящий момент изменениями.

Государственный комитет Российской Федерации
по стандартизации и метрологии

Постановление от 30 марта 1999 г. N 97
"О принятии и введении в действие Общероссийских классификаторов"
(в ред. Изменений N 1/99 ОКОПФ, N 1/99 ОКФС,
N 2/2001 ОКОПФ, утв. Госстандартом РФ,
N 3/2007 ОКОПФ, утв. Приказом Ростехрегулирования
от 27.03.2007 N 45-ст)

Общероссийский классификатор
форм собственности
Russian classification of configurations property

ОК 027-99

Общероссийский классификатор
организационно-правовых форм
Russian classification of organisational and legal forms

ОК 028-99

Ф.Н. Кадыров,

д.э.н.

И.С. Хайруллина,

экономист

"Менеджер здравоохранения", N 1, январь 2008 г.