"Судья должен принимать действенные меры, направленные на примирение сторон...." (интервью с Т.К. Андреевой, заместителем Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации) ("Налоговая политика и практика", N 1, январь 2008 г.)

"Судья должен принимать действенные меры,
направленные на примирение сторон...."
(интервью с Т.К. Андреевой, заместителем Председателя Высшего
Арбитражного Суда Российской Федерации)

Татьяна Константиновна, несмотря на тенденцию к снижению количества налоговых споров, рассматриваемых в судах, их доля в общем объеме дел остается довольно значительной. Считается, что одним из перспективных средств урегулирования споров между налогоплательщиками и налоговыми органами могли бы стать примирительные процедуры. Они широко используются за рубежом...

Действительно, в международных актах и национальных законодательствах многих государств предусматривается возможность применения посредничества (медиации) и других альтернативных методов для урегулирования споров, возникающих из административных отношений.

К примеру, Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 16.09.1986 N Я(86)12 в целях предупреждения и сокращения чрезмерной нагрузки на суды призывает содействовать, где это необходимо, примирению сторон. Для этого рекомендуется использовать процедуры примирения до судебного разбирательства или иные способы урегулирования споров вне его рамок, а перед судьями в качестве основной ставится задача добиваться примирения сторон и заключения мирового соглашения до начала или на любой соответствующей стадии судебного разбирательства.

В Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 N Кес(2001)9 об альтернативных методах урегулирования споров между административными органами и частными лицами называются такие способы урегулирования споров, альтернативные судебному разбирательству, как внутренний пересмотр, примирение, посредничество, урегулирование путем переговоров. При этом отмечается, что некоторые альтернативные способы (особенно примирение, посредничество и урегулирование путем переговоров) могут также рассматриваться в качестве условий предотвращения споров до их возникновения. Рекомендация исходит из того, что названные способы могут использоваться как до, так и во время судопроизводства, в том числе по рекомендации судьи.

А в нашей стране?

У нас Арбитражный процессуальный кодекс РФ 2002 года ориентирован на широкое использование примирения сторон, в том числе посредничества.

Внедрение примирительных процедур предусмотрено и Федеральной целевой программой "Развитие судебной системы России" на 2007-2011 годы*(1). В Программе, в частности, отмечается, что внедрение примирительных процедур, внесудебных и досудебных способов урегулирования споров, в том числе споров, вытекающих из административных правоотношений, будет способствовать снижению нагрузки на судей и, как следствие, экономии бюджетных ресурсов и повышению качества осуществления правосудия. Сейчас проводятся предусмотренные Программой научно-исследовательские работы в области правового регулирования этих процедур.

Таким образом, есть вероятность, что примирительные процедуры в ближайшем будущем "заработают" и у нас. Это тем более отрадно, поскольку попытка законодательного закрепления возможности налогового органа использовать примирительные процедуры в целях урегулирования спора уже предпринималась. Что же помешало ее реализации?

Вы правы. При разработке законопроекта "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию административных процедур урегулирования споров" (впоследствии ставшего Федеральным законом от 04.11.2005 N 137-ФЗ) предлагалось дополнить статью 140 НК РФ пунктом 4, содержащем положение о том, что налоговые органы (или их должностные лица) могут принимать меры к урегулированию спора с налогоплательщиком путем заключения соглашения или использования других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом.

В ходе обсуждения законопроекта указанное положение было исключено в том числе в связи с неоднозначным пониманием самого термина "примирительные процедуры", границ этого понятия. При этом высказывалось опасение, что значение термина "примирительные процедуры" в широком понимании может быть истолковано как возможность некоторого "торга", предметом которого могут выступать публичные интересы или интересы налогоплательщика, приводились аргументы, что "торг" в сфере публичных отношений невозможен, откуда делался вывод о недопустимости существования такого института в налоговом законодательстве. Кроме того, по мнению экспертов, использование инструментов гражданского права (таких как соглашения и другие примирительные процедуры) в сфере публичных правоотношений должно иметь необходимые и достаточные ограничения, а также получить более подробную регламентацию.

В то же время звучали и положительные оценки предлагаемых изменений, основанные на том, что налоговое законодательство могло бы воспринять положительный опыт урегулирования конфликтов, накопленный в сфере применения гражданского законодательства (в частности, институт мировых соглашений, институт посредничества).

И тем не менее действующее законодательство, в частности статья 190 Арбитражного процессуального кодекса, прямо предусматривает возможность примирения по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Однако в настоящее время она применяется крайне редко. В чем же дело?

Действительно, в соответствии со статьей 190 АПК РФ экономические споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы сторонами по правилам, установленным в главе 15 АПК РФ, путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено федеральным законом. На это ориентируют и названные мною ранее международно-правовые документы. Таким образом, в качестве альтернативных можно рассматривать и иные средства, направленные на урегулирование спора на ранней стадии, в том числе в процессе судебного разбирательства, т.е. без вынесения судебного решения по существу спора.

При этом именно сфера публичных правоотношений представляется наиболее предпочтительной для использования посредника в урегулировании конфликта между частным лицом и органом государственной власти. Такой механизм разрешения разногласий позволяет публичной власти "сохранить лицо", работает на укрепление ее авторитета. Включение же судебного механизма в разрешение конфликта, наоборот, снижает авторитет органа власти, когда решение принимается не в его пользу, ибо силой судебного принуждения требует исполнить предписания суда. В связи с этим государство должно предпринять все зависящие от него меры, чтобы у него не было споров с гражданами и организациями, интересы и права которых оно призвано гарантировать и защищать. В целях обеспечения прав этих лиц государство должно вести себя активно, совершать определенные действия, например, произвести выплаты, выслушать налогоплательщика, исследовать и оценить представленные им документы и т.п., а у нас все наоборот - государство ничего не предпринимает до тех пор, пока налогоплательщик не обратится в суд и пока суд не заставит государство силой принуждения выполнить свои обязанности. Полагаю, что такой механизм не просто неэффективен, он сводит на нет авторитет государства.

Поэтому, когда речь идет о спорах, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, "настойчивые" предложения судьи урегулировать дело вне суда, в том числе при содействии независимого посредника, представляются особенно уместными.

В то же время, как указано в п. 17 Постановления Пленума ВАС РФ от 09.12.2002 N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", при применении указанной нормы арбитражным судам необходимо исходить из того, что государственные и иные органы, используя примирительные процедуры, не вправе выходить за пределы полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами, регулирующими их деятельность.

Поэтому, чтобы обеспечить реализацию на практике положений статьи 190 АПК РФ, следует обсудить, каким должно быть соотношение норм материального и процессуального права, регулирующих вопросы использования примирительных процедур при рассмотрении налоговых споров, имея в виду, что предметом согласования могут быть фактические обстоятельства дела.

Вы говорили о посреднике и посредничестве. Известно, что при урегулировании любых споров этот институт широко применяется. Так ли очевидны его преимущества?

Положительные стороны применения посредничества можно проиллюстрировать на примере Нидерландов. Там посредничество приводит к успешному разрешению конфликтов между налогоплательщиками и налоговыми органами в 70% случаев. Но это не означает, что конфликт решен в пользу той или иной стороны. Обычным результатом разрешения конфликта принято считать "выигрыш" одной стороны и "проигрыш" другой. При посредничестве можно добиться такого разрешения конфликта, при котором обе стороны оказываются в выигрыше. И на это есть свои причины.

Как показала практика, часть конфликтов, в том числе налоговых, характеризуется отсутствием юридической проблемы и обусловлена наличием иных, скрытых мотивов (вопросы престижа, желание доказать свою правоту или высказать обиду). Такие конфликты облекаются в юридическую (процессуальную) форму по той лишь причине, что налогоплательщик не встречает понимания у налогового органа, его "не слышат". Чтобы как-то "достучаться", он вынужден обращаться в суд. Посредничество позволяет реализовать желание налогоплательщика быть услышанным без обращения в суд.

Далее, посредничество дает сторонам возможность определить свои взаимоотношения на будущее, достичь ясности в вопросе порядка уплаты налога, т.е. избежать конфликтов в дальнейшем. Налоговые органы в Нидерландах ставят своей целью получение налога надлежащим образом, что предполагает, в частности, необходимость объяснения налогоплательщику, почему он должен заплатить этот налог именно в указанном размере.

Важнейшим стимулом для внедрения посредничества в работу налоговых органов в Нидерландах явилась стоимость затрат государства на разрешение конфликта. Так, разрешение налогового спора в суде обходится государству в 5 000 евро, затраты же на посредничество составляют всего 1 800 евро.

Кроме того, преимущества посредничества даже перед другими способами урегулирования спора видятся и в том, что решение в конфликте принимает не посредник, не "третье лицо", а сами стороны приходят к определенному решению при содействии посредника.

После того как посредничество принесло свои плоды и соглашение на определенных условиях достигнуто, каким образом должны быть оформлены результаты примирения и какова будет юридическая сила достигнутых договоренностей?

В России больше всего споров вызывают ответы именно на эти непростые вопросы. На мой взгляд, нужно обратиться к положительному опыту тех стран, где примирительные процедуры широко используются.

Следует отметить, что посредничество, как и примирительные процедуры в целом, основано на принципе, что любые договоренности, к которым приходят в результате обе стороны спора - налоговый орган и налогоплательщик, соответствуют налоговому законодательству.

Так, в Нидерландах для использования посредничества в целях урегулирования споров между административными органами и частными лицами действует принцип: государственный служащий не может действовать в противоречии с законодательством, и его полномочия в случае привлечения посредника не должны выходить за пределы полномочий, которыми он обладает при первоначальном принятии решения.

Аналогичное положение содержится и в упомянутой выше Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 05.09.2001 N Кес(2001)9: использование альтернативных способов урегулирования споров не должно служить для административных органов или частных сторон средством уклонения от своих обязательств или норм права.

Посредничество, как правило, подразумевает надлежащее обращение с налогоплательщиком и оценку фактов. Этого в большинстве случаев оказывается достаточным для разрешения конфликта в сфере налоговых отношений. После этого предполагается заключение соглашения об утверждении результатов посредничества (об оценке фактов), которое, как, например, в Нидерландах, оформляется в письменном виде. На основании этого соглашения налоговый орган выносит новое решение, но его содержание уже не может быть предметом рассмотрения в суде. Если в дальнейшем понадобится судебное вмешательство (например, в случае неуплаты налогоплательщиком соответствующей суммы), в суде будет обсуждаться вопрос о способе взыскания налога, а не о размере суммы, подлежащей уплате.

В законодательстве Германии также признается допустимым соглашение между налогоплательщиком и налоговым органом в области выяснения обстоятельств дела (соглашения о фактах), если имеются трудности для их установления. При этом законодательством допускается освобождение от уплаты налога в ситуации, когда такая уплата может уничтожить или чрезвычайно усложнить экономическую деятельность плательщика.

В Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации содержится аналогичная норма о возможности заключения сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях. Признанные сторонами в результате достигнутого между ними соглашения обстоятельства принимаются арбитражным судом в качестве фактов, не требующих дальнейшего доказывания (статья 70). В свою очередь, арбитражные суды первой и апелляционной инстанций на всех стадиях арбитражного процесса должны содействовать достижению сторонами соглашения в оценке обстоятельств в целом или в их отдельных частях, проявлять в этих целях необходимую инициативу, использовать свои процессуальные полномочия и авторитет органа судебной власти.

В то же время в законодательстве отдельных стран имеются положения об урегулировании условий и порядке заключения соглашений, устанавливающих непосредственно размер суммы, подлежащей уплате в бюджет.

Так, согласно пункту 5.2.7 Закона Украины от 21.12.2000 (с последующими изменениями) "О порядке погашения обязательств налогоплательщика перед бюджетами и государственными целевыми фондами" работник налогового органа, который уполномочен рассматривать жалобу налогоплательщика, имеет право предложить такому налогоплательщику компромиссное решение спора. Таким образом, он может удовлетворить часть жалобы налогоплательщика при согласии последнего с остатком налоговых обязательств, начисленных контролирующим органом. Основание для такого компромисса - наличие у налогового органа фактов и доказательств по существу жалобы налогоплательщика, исходя из которых можно считать, что предложенный компромисс приведет к более быстрому и/или более полному погашению налогового обязательства по сравнению с результатами, которые могут быть достигнуты вследствие передачи спора в суд.

Порядок использования механизма налогового компромисса органами государственной налоговой службы в рамках административной апелляционной процедуры утвержден Приказом Державной податковой администрации Украины от 26.04.2001 N 182. Данные разъяснения фактически сужают сферу применения налогового компромисса до двух случаев, когда налоговое обязательство определено налоговым органом косвенным методом и когда активы налогоплательщика недостаточны для погашения налогового обязательства или взыскание налогового обязательства повлечет такое уменьшение активов налогоплательщика, что это не позволит ему в будущем погасить налоговые обязательства в полном объеме.

Должны ли судьи активно участвовать в примирительных процедурах, и какие дополнительные полномочия им для этого необходимы?

Можно с уверенностью сказать, что Арбитражный процессуальный кодекс РФ ориентирует на развитие и широкое использование примирительных процедур при активном содействии суда. Судья должен принимать действенные меры, направленные на примирение сторон, и занимать активную позицию, когда речь идет об урегулировании конфликта между сторонами, причем на протяжении всего процесса, поскольку в соответствии со статьей 2 АПК РФ такая задача на него возложена. А согласно положениям, содержащимся в статье 70, главах 14 и 15 АПК РФ, у судьи есть и обязанность на любой стадии процесса стремиться к урегулированию спора.

Необходимость такого понимания задач судьи по содействию в урегулировании спора обусловлена не только потребностями судебной практики, стремлением сократить судебную нагрузку и т.п. Гораздо важнее то обстоятельство, что сама сущность правосудия, обязанность органов судебной власти обеспечить справедливое судебное разбирательство вменяют в обязанность судьи сделать все от него зависящее, чтобы конфликт между сторонами был урегулирован.

Большинство экспертов (в том числе и зарубежных), участвующих в различных семинарах по проблемам применения положений АПК РФ, отмечают: в нем нет ни одного положения, которое препятствовало бы реализации судьей полномочий по оказанию содействия сторонам в примирении.

В Нидерландах, например, судья в ходе судебного разбирательства часто предлагает сторонам урегулировать спор между собой самостоятельно, и именно статус судьи, доверие к суду располагают к использованию такого подхода.

Как правило, отношения между налоговым органом и налогоплательщиком в силу ряда причин осложняются определенным недоверием друг к друг: стороны конфликта не понимают друг друга, находятся в противостоянии. Судья же воспринимается как нейтральный, независимый арбитр, он не имеет собственного интереса в конфликте и поэтому может предложить свою точку зрения на имеющиеся факты обеим сторонам конфликта, не нарушая принципа равенства сторон. Поэтому налогоплательщик зачастую способен принять лишь толкование права применительно к конкретной ситуации, предложенное судьей, но не оппонентом.

В более сложных ситуациях, когда от судьи требуется произвести анализ сильных и слабых сторон каждой из представленных позиций, он может довести до сведения обеих сторон свое предварительное мнение без вынесения решения, опять же строго соблюдая принцип равенства и нейтральности. С учетом этого стороны могут пересмотреть взгляды на свою аргументацию, и, если у них возникают сомнения, именно в этот момент судье следует предложить сторонам вернуться к переговорам.

Необходимо пояснить: высказывая предварительное мнение, судья не предрешает исход дела, а только показывает сторонам, что оценка отдельных обстоятельств может быть различной (например, оценка стоимости имущества). Судья говорит о том, как факты выглядят с его точки зрения, и в результате стороны могут согласиться с тем, что получить половину лучше, чем проиграть все. Таким образом, стороны могут прийти к единому мнению о целесообразности соглашения, "полюбовного" урегулирования спора.

На мой взгляд, требуется продолжить дискуссию о том, какие действия могут быть осуществлены судьей в российской судебной практике при рассмотрении налоговых споров и каким образом он мог бы более активно стимулировать стороны к достижению примирения.

"Налоговая политика и практика", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Утверждена Постановлением Правительства РФ от 21.09.2006 N 583.