Постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 22 октября 2007 г. N 06АП-632/07

г. Хабаровск

22 октября 2007 г.

Дело N А04-7658/2006

Резолютивная часть постановления оглашена 17 октября 2007 года.

В полном объеме постановление изготовлено 22 октября 2007 года.

Шестой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Меркуловой Н.В.,

судей Карасева В.Ф., Михайловой А.И.,

при ведении протокола судебного заседания

помощником судьи Луньковой Н.А.

при участии в судебном заседании:

от заявителя: на основании доверенности от 07.08.2006 б/н представитель - Мансуров С.Г., на основании доверенности от 27.12.2006 б/н представитель - Данилов А.В.;

от заинтересованного лица: на основании доверенности от 02.10.2007 N 65 представитель - Ковалевская Н.Н., на основании доверенности от 02.10.2007 N 64 представитель - Мельников Н.В.;

от третьих лиц: на основании доверенности от 02.07.2007 N 00-010/2560 представитель - Пукач А.Р.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу закрытого акционерного общества "Карьер" на решение Арбитражного суда Амурской области от 02 февраля 2007 года по делу N А04-7658/06-14/807, принятое судьей Курмачевым Д.В.,

по заявлению закрытого акционерного общества "Карьер" к Департаменту по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области (Министерство имущественных отношений природных ресурсов и лесного хозяйства Амурской области), третьи лица: Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Амурской области об оспаривании ненормативного акта

УСТАНОВИЛ:

Закрытое акционерное общество "Карьер" (далее - заявитель, общество, ЗАО Карьер") обратилось в Арбитражный суд Амурской области с заявлением о признании незаконным пункта 4 приказа Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области (далее - заинтересованное лицо, Департамент) от 26.10.2006 N 124-д, которым досрочно прекращено право пользования недрами по лицензии БЛЩ 000031ПЭ, предоставленное ЗАО "Карьер" для добычи гранодиоритов. К участию в деле в качестве третьих лиц привлечены Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Амурской области, Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области.

В обоснование заявленных требований ЗАО "Карьер" сослалось на несоблюдение Департаментом порядка досрочного прекращения права пользования недрами, поскольку заинтересованным лицом не были представлены доказательства истечения срока установленного в предписании от 17.07.2006 для устранения выявленных недостатков, перечисленных в уведомлении от 17.07.2006.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 02.02.2007 в удовлетворении требований ЗАО "Карьер" отказано полностью.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу о правомерном прекращении Департаментом срока действия лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ, выданной ЗАО "Карьер", поскольку обществом не выполнены в трехмесячный срок с момента вынесения уведомления от 17.07.2006 указанные в акте от 21.09.2005 N 33-05 предписания, в частности уровень добычи гранодиоритов за 2004, 2005 года составил менее 200 000 куб.м. в год; не внесены изменения в техно-рабочий проект реконструкции месторождения, срок действия которого истек в 2003 году.

Не согласившись с решением арбитражного суда первой инстанции, ЗАО "Карьер" обратилось в Шестой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просило решение от 02.02.2007 отменить и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Заявитель в обоснование доводов апелляционной жалобы сослался на неполное установление арбитражным судом первой инстанции фактических обстоятельств дела. В частности, по мнению общества, судом не учтено, что приказ Департамента, его описательная и мотивировочная части, не соответствуют признакам ненормативного акта. Заявитель полагал, что судом не дана надлежащая оценка прекращению заинтересованным лицом права пользования недрами до истечения установленного уведомлением от 17.07.2006 года срока на их устранение, не указаны существенные нарушения условий лицензии, которые могли послужить основанием для прекращения права пользования недрами.

Постановлением апелляционной инстанции Арбитражного суда Амурской области от 30.03.2007 судебный акт арбитражного суда первой инстанции оставлен без изменения, а апелляционная жалоба без удовлетворения. Арбитражный суд апелляционной инстанции признал правомерным вывод суда первой инстанции о доказанности факта пользования обществом недрами в объеме ниже предусмотренного лицензией. Вместе с тем, апелляционной инстанцией признан недоказанным факт об окончании в 2003 году срока действия техно-рабочего проекта.

Постановлением Федерального арбитражного суда Дальневосточного округа постановление апелляционной инстанции от 30.03.2007 Арбитражного суда Амурской области по делу А04-7658/06-14/807 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в апелляционную инстанцию. Согласно постановлению кассационной инстанции, как заинтересованным лицом, так и судами обеих инстанций не были установлены обстоятельства возможности устранения обществом нарушения о повышении ежегодного уровня добычи гранодиоритов до установленного в предписании срока (31.12.2006), а также не исследованы сделанные заявителем с этой целью приготовления.

В судебном заседании Шестого арбитражного апелляционного суда представители ЗАО "Карьер" доводы, изложенные в апелляционной жалобе, поддержали в полном объеме, суду пояснили, что прекращение права пользования недрами до установленного для увеличения уровня добычи гранодиоритов в уведомлении срока лишило общество возможности выполнить предписание, тогда как заявителем были предприняты меры для увеличения технических мощностей общества, набран дополнительный рабочий персонал. Кроме того, для увеличения уровня добычи гранодиоритов необходимо было внести изменения в годовой план развития горных работ. Несостоятельна ссылка заинтересованного лица о непринятии мер по внесению изменений в техно-рабочий проект, поскольку 24.03.2006 ЗАО "Карьер" представило на согласование в Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области дополнение к действующему проекту, составленному Дальневосточной комплексной геологической партией в 1981 году.

Представитель заинтересованного лица просил решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения, поскольку материалами дела подтверждается неоднократное неисполнение заявителем предписаний Департамента, несоответствие фактического уровня добычи за 2004-2005 года уровню, установленному в лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ, а также не внесения в техно-рабочий проект изменений к существующим условиям разработки. Считает несостоятельным довод заявителя о несоблюдении заинтересованным лицом трехмесячного срока, установленного статьей 21 Закона Российской Федерации от 21.01.1992 N 2395-1 "О недрах", поскольку уведомление о прекращении допущенных им нарушений пользователем недр получено 18.07.2006, тогда как решение о прекращения права пользования недрами вынесено 26.10.2006.

Представитель Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области с доводами апелляционной жалобы не согласился, просил решение арбитражного суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав представителей сторон, изучив материалы дела, апелляционная инстанция установила следующее.

ЗАО "Карьер" на основании лицензии серии БЛЩ N 000031 ПЭ осуществляло добычу гранодиоритов на участке недр площадью 327 734 кв.м., расположенном на 8 км. северно-западнее города Благовещенска в 0,5 км. северо-восточнее села Верхнеблаговещенское. Согласно условиям лицензии обществу разрешена добыча гранодиоритов объемом 200 000 куб.м.

21.09.2005 Департаментом проведены плановые мероприятия по государственному геологическому контролю, по результатам проверки составлен акт N 33-05, согласно которому обществу предписывалось:

проектную документацию на разработку месторождения направить на государственную экологическую экспертизу, срок исполнения до 01.11.2005,

согласовать в Управлении "Ростехнадзора" по Амурской области лимит предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, срок исполнения до 01.10.2005,

параметры углов нерабочих уступов привести в состояние, соответствующее действующему технико-рабочему проекту, срок исполнения до 01.02.2006,

завести книгу геолого-макшейдерских указаний и обеспечить её постоянное ведение, срок исполнения до 01.11.2005,

произвести метрологическую проверку геодезических приборов, срок исполнения до 15.10.2005,

назначить приказом по предприятию ответственного за охрану окружающей среды, срок исполнения до 01.10.2005,

провести очистку территории от отходов нефтепродуктов и не допускать её последующего загрязнения, срок исполнения до 01.10.2005,

произвести зачистку и уборку территории около дробильно-сортировочной установки N 6 от скопившегося бытового мусора, срок исполнения до 01.10.2005.

17.07.2006 Департаментом проведена внеплановая проверка по контролю за исполнением предписаний, выданных в акте проверки от 21.09.2005 N 33-05 по выполнению требований законодательства Российской Федерации и Амурской области о недрах и охране окружающей среды, условий лицензионных соглашений при разработке общераспространенных полезных ископаемых. По результатам проверки составлен акт N 24-06, которым зафиксирован факт выполнения не в полном объеме назначенных предписаний, в частности: не была направлена проектная документация на разработку месторождения на государственную экологическую экспертизу, техно-рабочий проект на Верх-Благовещенское месторождение гранодиоритов не приведен к существующим условиям разработки и не пройдена экспертиза промышленной безопасности проекта, параметры углов нерабочих уступов не приведены в состояние, соответствующее действующему техно-рабочему проекту. Кроме того, дополнительно было установлено о необходимости внесения дополнений в техно-рабочий проект, несоответствие уровня добычи гранодиоритов установленному в лицензии объему, в лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ и лицензионном соглашении N 31 отсутствовали установленные законодательством положения.

По результатам проверки ЗАО "Карьер" предписывалось:

разработать технический проект на Верх-Благовещенское месторождение гранодиоритов и получить на него заключение государственной экологической экспертизы, срок исполнения до 01.10.2006,

обратиться в Департамент по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области с просьбой приведения лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ и лицензионного соглашения N 31 в соответствие с действующим законодательством Российской Федерации и Амурской области, срок исполнения до 01.08.2006,

обеспечить ежегодный уровень добычи ОРПИ по лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ в соответствии с лицензионным соглашением N 31, срок исполнения до 31.12.2006.

18.07.2006 представителем ЗАО "Карьер" получено уведомление Департамента от 17.07.2006 N 01-16/1166, вынесенное в соответствии со статьей 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", согласно которому ЗАО "Карьер" предписывалось проектную документацию на разработку месторождения направить на государственную экологическую экспертизу, техно-рабочий проект на Верх-Благовещенское месторождение гранодиоритов привести к существующим условиям разработки и пройти экспертизу промышленной безопасности проекта; параметры углов нерабочих уступов привести в состояние, соответствующее действующему техно-рабочему проекту. В уведомлении указано на несоответствие уровня добычи гранодиоритов, на несоответствие лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ и лицензионного соглашения N 31 действующему законодательству, на ведение горных работ по техническому проекту, срок действия которого истек в 2003 году и на отсутствие положительного заключения государственной экологической экспертизы. Данным уведомлением (пункт 2) общество извещено о последствиях неустранения допущенных нарушений и о возможности досрочного прекращения через три месяца со дня получения уведомления права на пользование недрами.

На заседании комиссии по рассмотрению материалов по лицензированию прав пользования участками недр Амурской области от 19.10.2006 принято решение о даче рекомендации специальному уполномоченному органу исполнительной власти Амурской области досрочно прекратить право пользования недрами по лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ, принадлежащей ЗАО "Карьер" в соответствии с пунктами 2, 3, 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" - нарушение пользователем недр существенных условий лицензии; систематическое нарушение пользователем недр установленных правил пользования недрами; пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах. По результатам заседания составлен протокол N 11, на основании которого начальником Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области 26.10.2006 вынесен приказ N 124-д (пункт 4) о досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ, предоставленное ЗАО "Карьер" для добычи гранодиоритов, на основании пунктов 2, 3, 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Не согласившись с приказом (пунктом 4) Департамента ЗАО "Карьер" обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его незаконным, в удовлетворении которого арбитражным судом первой инстанции отказано.

Оценив установленные при рассмотрении апелляционной жалобы обстоятельства, проверив изложенные в ней, апелляционная инстанция приходит к следующему.

Согласно части 4 и части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Причем обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили (бездействие).

Основания и порядок досрочного прекращения права пользования недрами установлены статьями 20 и 21 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах". Так согласно пунктам 2, 3, 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" право пользования недрами может быть досрочно прекращено в случае нарушения пользователем недр существенных условий лицензии; систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами; а также если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах. В указанных случаях решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления и допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Как следует из акта проверки от 17.07.2006 N 24-06 и уведомления от 17.07.2006 N 01-16/1166 обществу вменено отсутствие государственной экологической экспертизы на проектную документацию. Вместе с тем, приказом Управления Росприроднадзора по Амурской области N 233 от 28.12.2005 утверждено заключение N 266 экспертной комиссии государственной экологической экспертизы на материалы обосновывающие получение лицензии на право пользования недрами Благовещенского карьера гранодиоритов (т.д. 1 л.д. 124-128). Согласно выводам экспертной комиссии представленная документация (экологический паспорт предприятия, краткая пояснительная записка, обзорная схема предприятия, техно-рабочий проект реконструкции Благовещенского карьера гранодиоритов, выполненный в 1981 году) по форме и содержанию соответствуют экологическим требованиям, установленным законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды, степень воздействия на окружающую среду допустима. Эксплуатация обществом Благовещенского карьера гранодиоритов экспертной комиссией признана возможной.

Доводы о наличии оснований для непринятия данной экологической экспертизы либо о наличии необходимости предоставления нового заключения экологической экспертизы заинтересованным лицом не приведены.

Кроме того, заявителем в подтверждение выполнения предписаний актов от 21.09.2005 N 33-05, 17.07.2006 N 24-06 представлено заключение экспертизы промышленной безопасности N 19/10-04ЭП/Г техно-рабочего проекта реконструкции Благовещенского карьера гранодиоритов регистрационный номер 72-ПД-00139-2005 (т.д. 1 л.д. 110-114). Согласно выводам экспертов представленная проектная документация "Техно-рабочий проект реконструкции Благовещенского карьера гранодиоритов" в целом по составу и содержанию соответствует заданию на проектирование, техническим условиям и требованиям, выданным органами государственного надзора и заинтересованными организациями, требованиям законодательных актов и нормативных документов в области промышленной безопасности. Проект рекомендован к согласованию в установленном порядке с учетом изложенных замечаний.

В подтверждение исполнения предписания о внесении изменений в техно-рабочий проект на Верх-Благовещенское месторождение гранодиоритов к существующим условиям разработки ЗАО "Карьер" представило разработанное дополнение от 24.03.2006 к действующему техно-рабочему проекту, составленному Дальневосточной комплексной геологической партией (город Владивосток, 1981), а также доказательства направления дополнений для согласования в соответствии с пунктом 23 Постановления Госгортехнадзора РФ от 02.08.2002 N 49 "Об утверждении Положения о порядке согласования с органами Гостехнадзора России проектной документации на пользование участками недр" руководителю Управления по технологическому и экологической надзору Ростехнадзора по Амурской области.

Поскольку ни в акте проверки от 17.07.2006 N 24-06, ни в уведомлении от 17.07.2006 N 01-16/1166 не указаны к каким существующим условиям разработки заявитель обязан был привести в соответствие техно-рабочий проект, у апелляционной инстанции отсутствуют основания для выводов о неисполнении заявителем данного предписания. Непринятие компетентным органом решения по факту обращения ЗАО "Карьер" за согласованием дополнений к проекту не может рассматриваться как обстоятельство, свидетельствующее о неисполнении предписания, тем более и как основание для выводов о существенном нарушении недропользователем условий лицензии.

В части предписания Департамента о приведении в состояние, соответствующее действующему техно-рабочему проекту параметров углов нерабочих уступов арбитражным судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка.

В отношении выводов Департамента о нарушении обществом пункта 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", поскольку заявитель на протяжении 2004 и 2005 годов осуществлял пользование недрами в объемах ниже предусмотренных лицензий, апелляционная инстанция приходит к следующему.

В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах", пунктом 8.1 Положения о порядке лицензирования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1, лицензия и её неотъемлемые части должны содержать согласованный уровень добычи минерального сырья. В случае если недропользователь в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах, то право пользования недрами может быть досрочно прекращено в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах".

Следовательно, установленный в лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ уровень добычи гранодиоритов в размере 200 000 куб. м является обязательным для выполнения обществом, а не исполнение данного условия лицензии основанием для досрочного прекращения права пользования недрами.

Вместе с тем, согласно акту внепланой проверки от 17.07.2006 N 24-06 ЗАО "Карьер" предписано устранить данное нарушение и обеспечить ежегодный уровень добычи ОРПИ по лицензии БЛЩ N 000031 ПЭ в соответствии с лицензионным соглашением N 31 до 31.12.2006. Однако до истечения срока исполнения предписания Департаментом 26.10.2006 принято решение о досрочном прекращении права пользования недрами, в том числе и по данному основанию.

Принимая данное решение, заинтересованным лицом не учтено, что разработка месторождения осуществляется на основании годового плана горных работ, который согласовывается с органами Госгортехнадзора России и отступление от которого, в соответствии с пунктом 54 Постановления Госгортехнадзора Российской Федерации от 06.06.2003 N 71 "Об утверждении "Правил охраны недр", не допускается.

Из материалов дела следует, что ЗАО "Карьер" представило дополнение к плану развития горных работ на 2006 год. Протоколом от 02.11.2006 N 1-1-0 технического совещания при руководителе Управления по техническому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области увеличение уровня добычи к ранее установленному уровню было согласовано только на 14,0 тыс.куб.м.

Кроме того, Департаментом не представлены доказательства, свидетельствующие о наличии у заявителя реальной возможности увеличения уровня добычи гранодиоритов до установленного годового уровня добычи за период с 17.07.2006 по 26.10.2006.

Для исполнения выданного предписания в этой части ЗАО "Карьер" закупило дополнительную технику, запасные части и иные товарно-материальные ценности и инвентарь, о чем свидетельствуют представленные счета-фактуры, увеличило количество рабочего персонала. Также необходимо учесть и тот факт, что после вынесения Департаментом решения от 26.10.2006 N 124-д было фактически прекращено право пользования ЗАО "Карьер" предоставленным месторождением, что также явилось причиной не исполнения в срок до 31.12.2006 предписания в этой части.

Не представление заявителем 19.10.2006 на заседание комиссии по рассмотрению материалов по лицензированию прав пользования участками недр Амурской области документов, подтверждающих факт принятия мер по исполнению предписаний по итогам проверок, ввело заинтересованное лицо в заблуждение относительно фактических обстоятельств предмета рассмотрения, однако данный факт не может являться основанием для признания пункта 4 приказа Департамента законным.

Так как Департаментом не представлены доказательства о нарушении пользователем существенных условий лицензии, систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами, неустранения в установленный срок предписаний акта проверки от 17.07.2006 N 24-06 и уведомления от 1707.2006 N 01-16/1166, основания для отказа в удовлетворении заявления ЗАО "Карьер" у арбитражного суда первой инстанции отсутствовали.

Учитывая изложенное, решение арбитражного суда первой инстанции подлежит отмене.

Судебные расходы в виде государственной пошлины в соответствии со статьей 110 АПК РФ взыскиваются с Министерства имущественных отношений природных ресурсов и лесного хозяйства Амурской области.

Руководствуясь статьями 268-270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Амурской области от 02 февраля 2007 года по делу N А04-7658/06-14/807 отменить.

Признать недействительным пункт 4 приказа Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области от 26.10.2006 N 124-д.

Взыскать с Министерства имущественных отношений природных ресурсов и лесного хозяйства Амурской области в пользу закрытого акционерного общества "Карьер" государственную пошлину в размере 3 000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, но может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационную инстанцию через Арбитражный суд Амурской области.

Председательствующий

Н.В. Меркулова

Судьи

В.Ф. Карасев А.И. Михайлова