Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 марта 2013 г. N 01АП-220/13

25 марта 2013 г.

А79-10550/2012

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Рубис Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спринтер" (428012, Чувашская Республика, г. Чебоксары, ул. Р.Зорге, д. 12; ИНН 2116497515, ОГРН 107213000640)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 06.12.2012

по делу N А79-10550/2012,

принятое судьей Ростовой З.М.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Спринтер" о признании недействительным распоряжения администрации города Чебоксары от 29.05.2012 N 1799-р,

без участия лиц,

и установил:

общество с ограниченной ответственностью "Спринтер" (далее - ООО "Спринтер", Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании недействительным распоряжения администрации города Чебоксары (далее - орган местного самоуправления) от 29.05.2012 N 1799-р "Об отмене некоторых распоряжений администрации города Чебоксары".

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "Маршрут 54" (далее - ООО "Маршрут 54".

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 06.12.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Спринтер" обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы Общество указывает на неполное выяснение судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, фактическим обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

По мнению заявителя, оспариваемое распоряжение органа местного самоуправления незаконно и нарушает права и законные интересы ООО "Спринтер" в сфере осуществления предпринимательской деятельности, поскольку им отменяются ненормативные правовые акты администрации г.Чебоксары, на основании которых в порядке цессии возникло и существует право ООО "Спринтер" на осуществление пассажирских перевозок по маршруту N 52.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, полномочных представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что 09.11.2011 антимонопольный орган принял решение по делу N 25-АМЗ-2011 о признании в действиях администрации г.Чебоксары Чувашской Республики факта нарушения пункта 7 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", что выразилось в бездействии, выразившемся в непроведении открытого конкурса на право заключения договора на предоставление услуг по перевозке пассажиров на автобусных маршрутах NN 52, 54.

Одновременно Управление выдало органу местного самоуправления предписание от 09.11.2011 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства путем проведения открытого конкурса на право осуществления пассажирских перевозок на автобусных маршрутах N N 52, 54, осуществляющихся в г.Чебоксары в режиме маршрутного такси.

29.05.2012 во исполнение предписания администрация г.Чебоксары издала распоряжение N 1799-р "Об отмене некоторых распоряжений администрации города Чебоксары".

Полагая, что данный ненормативный правовой акт не соответствует положениям действующего законодательства и нарушает его права и законные интересы в сфере осуществления предпринимательской деятельности, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 4, 69, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", постановлением Пленумов Верховного суда российской Федерации и Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01,07.1996 N 6/8, Законом Чувашской Республики от 29.12.2003 N 48 "Об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом в Чувашской Республике", Уставом города Чебоксары и исходил из того, что не установлено наличие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий для признания недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В силу подпунктом 7 пункта 1 статьи 16 указанного Закона к вопросам местного значения городского округа относится создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Следовательно, организационные и контролирующие функции в сфере транспортного обслуживания населения муниципального образования возложены на органы местного самоуправления.

В силу пункта 3 статьи 6 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ) к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения при осуществлении дорожной деятельности.

Согласно статье 3 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ к основным принципам обеспечения безопасности движения относятся: приоритет жизни и здоровья граждан, участвующих в дорожном движении, над экономическими результатами хозяйственной деятельности; приоритет ответственности государства за обеспечение безопасности дорожного движения над ответственностью граждан, участвующих в дорожном движении; соблюдение интересов граждан, общества и государства при обеспечении безопасности дорожного движения; программно-целевой подход к деятельности по обеспечению безопасности дорожного движения.

В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ обеспечение безопасности дорожного движения осуществляется, в числе прочего, посредством регулирования деятельности на автомобильном, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве.

Согласно статье 41 Устава города Чебоксары администрация города Чебоксары - это орган местного самоуправления города Чебоксары, наделяемый полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Чувашской Республики.

На основании пункта 1 части 1, части 4 статьи 43 Устава города Чебоксары, глава администрации города осуществляет общее руководство деятельностью администрации города Чебоксары, ее структурных подразделений по решению всех вопросов, отнесенных к компетенции администрации; в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Чувашской Республики, настоящим Уставом, нормативными правовыми актами Чебоксарского городского Собрания депутатов, издает постановления администрации города Чебоксары по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления города Чебоксары федеральными законами и законами Чувашской Республики, а также распоряжения администрации города Чебоксары по вопросам организации работы администрации города Чебоксары.

Организация транспортного обслуживания населения в городе Чебоксары относится к вопросам местного значения; органом, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, является администрация г.Чебоксары.

Руководство деятельностью администрации по решению всех вопросов, отнесенных к ее компетенции, осуществляет глава администрации, который, в свою очередь, уполномочен издавать постановления по вопросам местного значения, в том числе в транспортной сфере.

С целью совершенствования системы управления пассажирскими перевозками в городе Чебоксары решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03.06.2005 N 1644 утверждено Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары (далее - Положение об организации перевозок), которое действует на всей территории г.Чебоксары и является обязательным для всех юридических и физических лиц, независимо от формы собственности, осуществляющих перевозки пассажиров автобусами, троллейбусами, маршрутными такси по маршрутам городского пассажирского транспорта.

Положение об организации перевозок регулирует отношения администрации г.Чебоксары с органами исполнительной власти Российской Федерации, Чувашской Республики, юридическими и физическими лицами, осуществляющими в установленном порядке пассажирские перевозки автомобильным и наземным электрическим транспортом в г. Чебоксары и распространяется на отношения, связанные с предоставлением и пользованием услугами городского пассажирского транспорта, выполнению работ в области обеспечения деятельности городского пассажирского транспорта, в осуществлении которых участвуют органы местного самоуправления, автотранспортные предприятия, пользователи услугами городского пассажирского транспорта.

Согласно пункту 3.7 Положения об организации перевозок предоставление маршрута для эксплуатации перевозчиком осуществляется на основе конкурса, порядок проведения, которого регламентируется постановлением главы администрации г.Чебоксары от 16.01.2008 N 9.

В силу пункта 7.1 Положения об организации перевозок заказ на перевозки пассажиров размещается между перевозчиками в установленном законодательством порядке, на конкурсной основе, в том числе муниципальный заказ - исключительно на конкурсной основе среди специализированных транспортных организаций в пределах установленных республиканским бюджетом Чувашской Республики и бюджета города Чебоксары размеров компенсаций.

Согласно пунктам 3.1 и 3.3 Положения об организации пассажирских перевозок организатором (заказчиком) пассажирских перевозок по городским маршрутам, выполняемых автомобильным и наземным электрическим транспортом в городе, выступает администрация г.Чебоксары. Городские маршруты разрабатываются и вводятся в маршрутную сеть города органом местного самоуправления, в соответствии с настоящим Положением, на основе изучения потребностей населения в перевозках, предложений населения и перевозчиков.

Из пункта 6.2 Положения об организации пассажирских перевозок следует, что маршруты пассажирского транспорта утверждаются распоряжением главы администрации города. Администрация г. Чебоксары в пределах своих полномочий осуществляет, в том числе: формирование рациональной маршрутной сети города Чебоксары; принятие решений об открытии новых маршрутов, изменении или закрытии существующих городских маршрутов; проведение конкурса на право эксплуатации городских маршрутов перевозчиками; заключение и расторжение договоров (контрактов) с перевозчиками на осуществление перевозок пассажиров; изучение потребностей населения в перевозках, определение основных мест концентрации пассажиров, организация остановочных пунктов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 04.06.2012, постановлением Первого арбитражного апелляционного суда от 23.10.2012 и постановлением Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 07.02.2013 по делу N А79-1532/2012 подтверждена законность решения и предписания Управления от 09.11.2011 по делу N 25-АМЗ-2011.

В ходе рассмотрения дела N А79-1532/2012 арбитражный суд установил, что на основании распоряжения администрации г.Чебоксары от 04.05.2005 N 1539-р индивидуальному предпринимателю Петрову Ю.Г. предоставлялось право осуществлять работу на автобусном маршруте N 52 в режиме маршрутного такси.

Во исполнение распоряжения от 04.05.2005 N 1539-р орган местного самоуправления и ИП Петров Ю.Г. заключили договор N 34, предметом которого стало осуществление перевозки пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 52.

Постановлением от 11.08.2006 N 145 администрация г.Чебоксары утвердила реестр маршрутов общественного пассажирского транспорта города Чебоксары, согласно которому маршрут N 52 закреплен за индивидуальным предпринимателем Петровым Ю.Г.

23.01.2008 администрация г.Чебоксары и ООО "Спринтер" заключили договор N 20 на осуществление перевозки пассажиров и багажа на автобусном маршруте N 52 в режиме маршрутного такси со сроком действия 5 лет.

Распоряжением от 10.11.2008 N 4082-р администрация г.Чебоксары предоставила ООО "Спринтер" право осуществления работ на маршруте N 52.

Основанием для издания органом местного самоуправления распоряжения от 10.11.2008 N 4082-р послужило изменение организационной правовой формы перевозчика, осуществляющего перевозку пассажиров на автобусном маршруте N 52.

Согласно передаточному акту все пассивы и активы ИП Петрова Ю.Г. переданы в ООО "Спринтер".

Петров Ю.Г. является единственным участником и генеральным директором ООО "Спринтер".

Поскольку действующим законодательством не предусмотрена возможность реорганизации индивидуального предпринимателя в общество с ограниченной ответственностью, прекращение Петровым Ю.Г. деятельности в качестве индивидуального предпринимателя влечет прекращение договорных отношений по осуществлению пассажирских перевозок по маршруту N 52 и является основанием для привлечения иных (иного) перевозчика на осуществление пассажирских перевозок по этому маршруту.

Однако администрация г.Чебоксары вместо проведения конкурса на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 52, заключила с ООО "Спринтер" договор от 23.01.2008 N 20, предоставив хозяйствующему субъекту преимущественные условия деятельности по отношению к иным хозяйствующим субъектам, осуществляющим предпринимательскую деятельность на данном рынке услуг.

На день заключения администрацией г.Чебоксары договоров с ООО "Спринтер" (23.01.2008) и с ООО "Маршрут 54" (10.11.2009) законодательство Российской Федерации и Чувашской Республики предусматривало возможность предоставления права осуществлять перевозки на определенном маршруте только на основе конкурса и несоблюдение данного порядка свидетельствует о ничтожности заключенных договоров.

В соответствии со статьей 167 Гражданского кодекса Российской Федерации недействительная сделка не влечет юридических последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и недействительна с момента ее совершения, что означает для ООО "Спринтер" и с ООО "Маршрут 54" недействительность заключенных с Администрацией договоров с момента их совершения.

Таким образом, у ООО "Спринтер" отсутствует законное право на осуществление пассажирских перевозок на маршруте N 52 без проведения конкурса.

В силу статьи 4 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предметом защиты в суде являются именно нарушенные или оспариваемые права и законные интересы, обратившегося заинтересованного лица.

Право на иск по смыслу названной нормы Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и, как следствие, право на судебную защиту определяется именно данными обстоятельствами - действительным наличием у истца (заявителя) субъективного материального права, подлежащего защите.

По настоящему делу ООО "Спринтер" не доказало нарушение оспариваемым распоряжением администрации г.Чебоксары от 29.05.2012 N 1799-Р своих прав и законных интересов, что является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Кроме того, суд апелляционной инстанции считает необходимым обратить внимание на то, что конкурс (аукцион) носит открытый характер и любое лицо, отвечающее конкурсным требованиям, в том числе и ООО "Спринтер" обладает правом принять в нем участие.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии, исследовав и оценив по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации представленные в материалы дела доказательства, пришел к правильному итоговому заключению о том, что оспариваемое Обществом распоряжение администрации г.Чебоксары от 29.05.2012 N 1799-р "Об отмене некоторых распоряжений администрации г.Чебоксары" издано законно во исполнение предписания Управления от 09.11.2011 по делу N 25-АМЗ-211, соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы Общества в сфере предпринимательской деятельности.

Отсутствие предусмотренной статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупности условий, необходимых для признания недействительным ненормативного правового акта органа местного самоуправления в силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет отказ в удовлетворении заявленных требований.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии правомерно отказал Обществу в удовлетворении требований.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене судебного акта отсутствуют.

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

Апелляционная жалоба Общества признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

Доводам заявителя апелляционной жалобы судом первой инстанции дана надлежащая оценка, и они признаны несостоятельными. Оснований для признания их обоснованными не усматривает и суд апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 06.12.2012 по делу N А79-10550/2012 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по оплате государственной пошлины при подаче апелляционной жалобы суд относит на ее заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 06.12.2012 по делу N А79-10550/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Спринтер" - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова Е.А. Рубис