Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2013 г. N 11АП-2113/13

г. Самара

03 апреля 2013 г.

Дело N А55-29288/2012

Резолютивная часть постановления объявлена: 01 апреля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено: 03 апреля 2013 года.

Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Драгоценновой И.С.,

судей Захаровой Е.И., Семушкина В.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Каримовой Ю.Я.,

с участием:

от Администрации сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области - не явился, извещен,

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области - представителя Александровой Ю.И. (доверенность от 29.12.2012 N 12-05/25057),

от Прокуратуры Челно-Вершинского района Самарской области - не явился, извещен,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда, в зале N 2, дело по апелляционной жалобе Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области

на решение Арбитражного суда Самарской области от 16 января 2013 года по делу N А55-29288/2012 (судья Гордеева С.Д.),

принятое по заявлению Администрации сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области, г. Самара,

к Управлению Роспотребнадзора по Самарской области в лице Территориального отдела в Сергиевском районе, г. Самара,

третье лицо: Прокуратура Челно-Вершинского района Самарской области, г. Самара,

об отмене постановления от 27 сентября 2012 года N 20-05/384,

УСТАНОВИЛ:

Администрация сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области (далее - заявитель) обратилась в Арбитражный суд Самарской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области (далее - ответчик,) от 27 сентября 2012 года N 20-05/384.

Решением Арбитражного суда Самарской области от 16 января 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с выводами суда, Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области подало апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, жалобу - удовлетворить. По мнению подателя жалобы, решение вынесено без учета норм действующего законодательства, поскольку норма ст. 72 Федерального закона от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" направлена на регулирование иных правоотношений и не устанавливает круг должностных лиц, правомочных рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена положениями КоАП РФ. Круг таких лиц установлен КоАП РФ.

Представитель Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области в судебном заседании просил решение суда первой инстанции отменить, апелляционную жалобу - удовлетворить.

В судебное заседание представители Администрации сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области, Прокуратуры Челно-Вершинского района Самарской области не явились, о месте и времени судебного разбирательства надлежаще извещены, в связи с чем, апелляционная жалоба в соответствии со статьями 123, 156 АПК РФ рассмотрена в их отсутствие.

Апелляционная жалоба на судебный акт арбитражного суда Самарской области рассмотрена в порядке, установленном ст.ст.266-268 АПК РФ.

Исследовав доказательства по делу с учетом доводов апелляционной жалобы, выступлений представителя административного органа, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, при этом исходил из следующего.

Как следует из материалов дела, в ходе проведенной Прокуратурой Челно-Вершинского района Самарской области проверки соблюдения заявителем санитарно-эпидемиологического законодательства при устройстве и содержании кладбищ на территории муниципального района Челно-Вершинский Самарской области, установлено отсутствие стоянки для автотранспорта, урн для сбора мусора, оборудованной надлежащим образом контейнерной площадки, водообеспечения для полива и общественных туалетов, правоустанавливающих документов на устройство кладбищ, территория по периметру кладбищ не окошена.

По мнению проверяющих заявителем допущено нарушение пунктов 2.3, 2.7, 6.3, 6.4, 6.6, 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения", что послужило основанием для вынесения Прокурором Челно-Вершинского района Самарской области 17.09.2012 в отношении администрации сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.3 КоАП РФ.

Административный материал в отношении администрации сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области направлен для рассмотрения в Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области.

По результатам рассмотрения материалов проверки ответчиком 27.09.2012 вынесено постановление N 20-05/384 о привлечении заявителя к административной ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 10 000 руб. 00 коп.

Не согласившись с указанным постановлением, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявление, исходил из отсутствия вины заявителя во вмененном правонарушении.

Анализируя и оценивая представленные сторонами в материалы дела доказательства в их совокупности, судебная коллегия апелляционного суда приходит к следующему.

Согласно ст. 6.3 КоАП РФ нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на юридических лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

В соответствии со ст. 11 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" юридические лица, в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, обязаны выполнять требования санитарного законодательства, разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия.

Статьей 39 Закона N 52-ФЗ предусмотрено обязательное соблюдение юридическими лицами действующих на территории Российской Федерации федеральных санитарных правил.

Согласно ст.4 указанного Федерального закона сферой его регулирования являются отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Согласно статье Закона N 52-ФЗ под государственным санитарно-эпидемиологическим надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы - это нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.

В силу пункта 1 статьи 2 Закона N 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством контроля за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательным соблюдением гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

На основании статьи 8 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека.

Согласно определению, данному пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших.

В статье 17 Федерального закона N 8-ФЗ установлено, что деятельность на местах погребения осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления. При нарушении санитарных и экологических требований к содержанию места погребения органы местного самоуправления обязаны приостановить или прекратить деятельность на месте погребения и принять меры по устранению допущенных нарушений и ликвидации неблагоприятного воздействия места погребения на окружающую среду и здоровье человека, а также по созданию нового места погребения.

Согласно п. 1.2. СанПиН 2.1.2882-11 санитарные правила являются обязательными для исполнения всеми юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения и имеющими право на занятие данными видами деятельности.

Пунктом 2 статьи 125 ГК РФ предусмотрено, что от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, указанные в пункте 1 данной статьи, органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Следовательно, как правильно указал суд, администрация, являясь органом местного самоуправления, приобретает и осуществляет права и обязанности от имени муниципального образования в пределах предоставленной компетенции.

Однако, ответчиком не представлены доказательства того, что заявитель в установленном порядке наделен полномочиями по содержанию кладбищ, не представлены доказательства того, что администрация, как самостоятельное юридическое лицо, обладающее специальной правоспособностью, осуществляет деятельность связанную с размещением, проектированием, строительством, реконструкцией, реставрацией (в том числе воссозданием) и эксплуатацией кладбищ.

Положениями КоАП РФ, а также Федерального закона Закон N 52-ФЗ муниципальное образование, как публично-правовое образование, не отнесено к субъектам ответственности за совершение административного правонарушения.

Кроме того, органы Роспотребнадзора не наделен полномочиями по привлечению к ответственности ни органов местного самоуправления (каким является администрация в соответствии со статьей 37 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" при реализации им полномочий, отнесенных к вопросам местного значения поселения (пп. 22 п.1 ст. 14 N 131-ФЗ), ни должностных лиц местного самоуправления, поскольку, в силу статьи 72 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий наступает исключительно на основании решения соответствующего суда.

Таким образом, у органа Роспотребнадзора отсутствовали полномочия для привлечения к ответственности администрации за нарушения, связанные с ненадлежащим исполнением полномочий, отнесенных законом к вопросам местного значения муниципального образования.

Аналогичные выводы содержатся в Постановлении Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 28.04.2012 по делу N А12-18418/2011.

Из оспариваемого постановления от 27.09.2012 г. N 20-05/384 следует, что заявителю вменяется нарушение пунктов 2.3., 2.7, 2.9, 6.3, 6.4, 6.6, 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 "Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похорон".

Пунктами 2.3., 2.7, 2.9 СанПиН 2.1.2882-11 установлены требования к размещению кладбищ, зданий, сооружений и помещений похоронного назначения.

В материалах дела отсутствуют доказательства того, что непосредственно заявитель осуществлял размещение кладбищ.

Пунктами 6.3, 6.4 СанПиН 2.1.2882-11 установлены требования к хозяйственно-питьевому водоснабжению и размещению общественных туалетов на территории кладбищ.

Пунктами 6.6, 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 установлены требования по размещению на участках кладбищ, в том числе, стоянок для автотранспорта, урн для сбора мусора, площадок для мусоросборников.

Административным органом не представлены доказательства, опровергающие довод заявителя о том, что кладбища функционируют, соответственно, с 1934, 1945, 1928, 1789 годов, следовательно, как правильно указал суд, положения СанПиН 2.1.2882-11, введенных в действие с 18.09.2011, в части размещения самих кладбищ, а также в части оборудования систем водоснабжения и канализации на территории кладбищ не могут быть выполнены в отношении кладбищ функционирующих уже длительное время.

Административным органом не представлены доказательства, опровергающие довод заявителя о том, что невозможно размещение дополнительных объектов на территории кладбищ, в том числе объектов водоснабжения и канализации из-за отсутствия технической возможности, а размещение объектов водоснабжения и канализации за территорией кладбищ законодательством не предусмотрено.

Статьей 26.1 КоАП РФ также предусмотрено, что одним из обстоятельств, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении, является виновность лица в совершении административного правонарушения.

Согласно ч.2 ст. 2.1 КоАП РФ, юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых указанным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

В соответствии с п. 1 ст. 25.4 КоАП РФ производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при отсутствии события, состава административного правонарушения.

Согласно п. 1 ст. 28.9 КоАП РФ при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в статье 24.5 данного Кодекса, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело об административном правонарушении, выносят постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении с соблюдением требований, предусмотренных статьей 29.10 КоАП РФ.

Исходя из изложенного, судом сделан правильный вывод о недоказанности административным органом вины заявителя в совершении правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 6.3 КоАП РФ.

В материалах дела также отсутствуют доказательства того, что несоответствие состояния кладбищ пунктам 2.3, 2.7, 2.9, 6.3, 6.4, 6.6, 6.7 СанПиН 2.1.2882-11 привело к неблагоприятному воздействию мест погребений на окружающую среду и здоровье человека (пункт 4).

Таким образом, Администрация сельского поселения Эштебенькино муниципального района Челно-Вершинский Самарской области неправомерно привлечена Управлением Роспотребнадзора по Самарской области к административной ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ, в связи с отсутствием в ее действиях события, а также состава административного правонарушения, предусмотренного данной статьей.

С учетом изложенного, коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Самарской области от 27.09.2012, которым заявитель привлечен к административной ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ, в виде штрафа в размере 10 000 руб., является незаконным и подлежит отмене, как не соответствующее Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции, разрешая спор, полно и всесторонне исследовал представленные доказательства, установил все имеющие значение для дела обстоятельства, сделал правильные выводы по существу требований заявителя, а также не допустил при этом неправильного применения норм материального и процессуального права.

Решение арбитражного суда первой инстанции следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Руководствуясь ст. ст. 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Самарской области от 16 января 2013 года по делу N А55-29288/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в Федеральный арбитражный суд Поволжского округа через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.С.Драгоценнова

Судьи

Е.И.Захарова В.С.Семушкин