Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2012 г. N 01АП-7148/11

18 января 2012 г.

А43-17062/2011

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Смирновой И.А.,

судей Захаровой Т.А., Протасова Ю.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лукашовой Д.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.11.2011

по делу N А43-17062/2011,

принятое судьей Садовской Г.А.

по заявлению администрации г. Дзержинска Нижегородской области

о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора Отдела государственного пожарного надзора по г. Дзержинску Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области Оборина Николая Ивановича от 12.07.2011 N 379,

без участия лиц,

и установил:

администрация г. Дзержинска Нижегородской области (далее - администрация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления главного государственного инспектора Отдела государственного пожарного надзора по г. Дзержинску Главного управления Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Нижегородской области Оборина Николая Ивановича (далее - ОГПН по г. Дзержинску, административный орган) от 12.07.2011 N 379 о привлечении администрации к административной ответственности на основании части 1 статьи 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП).

Решением от 09.11.2011 Арбитражный суд Нижегородской области отказал администрации в удовлетворении требования.

Администрация не согласилась с решением арбитражного суда первой инстанции и обратилась в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить в связи с нарушением норм материального права и принять по делу новый судебный акт.

Лица, участвующие в деле и извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в судебное заседание не направили, административный орган заявил ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы без его участия, в отзыве на апелляционную жалобу просил в ее удовлетворении отказать.

Законность и обоснованность решения Арбитражного суда Нижегородской области от 09.11.2011 проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном в статье 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, суд апелляционной инстанции не усмотрел оснований для отмены обжалуемого решения.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 31.05.2011 N 254 сотрудниками ОГПН по г. Дзержинску в период с 30.06.2011 по 12.07.2011 проведена внеплановая выездная проверка соблюдения администрацией выполнения предписания от 24.05.2011 N 148/1/18 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов городского округа г. Дзержинска (поселки Пыра, Гнилицкие Дворики, Северный, Лесная поляна, Строителей, Гавриловка, кордон Лесной), в ходе которой были выявлены нарушения пунктов 3, 90, 94, 112, 114 Правил пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313, статьи 68, пункта 15 статьи 69 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности": в поселках Пыра, Гнилицкие Дворики, Северный, Лесная поляна, Строителей, кордон Лесной - территории не обеспечены водоисточниками для целей наружного пожаротушения; в поселках Пыра и Гавриловка - естественные и искусственные водоисточники не оборудованы подъездами с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12x12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года; у гидрантов и водоемов (водоисточников), а также по направлению движения к ним не установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий); территории не обеспечены запасами воды для целей пожаротушения; в поселках Северный, Лесная поляна, Строителей, Гавриловка - противопожарное расстояние от границ застройки населенного пункта до лесного массива менее 15 метров; в поселке Лесная поляна - территория не оборудована средствами звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара; в поселке Строителей - со стороны границы Балахнинского лесхоза не выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие); в поселке Гавриловка - время прибытия подразделений пожарной охраны к месту вызова более нормативного (10 минут).

Результаты проверки зафиксированы в акте от 12.07.2011 N 254.

Усмотрев в действиях администрации состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП, административный орган 12.07.2011 составил в отношении нее протокол об административном правонарушении N 548, а постановлением от 12.07.2011 N 379 привлек администрацию к административной ответственности на основании указанной нормы с назначением наказания в виде штрафа в размере 150 000 руб.

Частью 1 статьи 20.4 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, за исключением случаев, предусмотренных статьями 8.32, 11.16 настоящего Кодекса и частями 3 - 8 настоящей статьи.

Административное правонарушение, предусмотренное статьей 20.4 КоАП, посягает на общественный порядок и общественную безопасность. Объектом правонарушения является пожарная безопасность - составная часть общественной безопасности, представляющая собой совокупность общественных отношений, охраняемых противопожарными правилами, нормами и стандартами и направленных на обеспечение государственных мер по борьбе с огнем.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 данной статьи, представляет собой противоправное действие либо бездействие, нарушающие требования по пожарной безопасности, установленные нормами, стандартами, правилами.

В силу статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ) пожарной безопасностью является состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров; пожаром является неконтролируемое горение, причиняющее материальный ущерб, вред жизни и здоровью граждан, интересам общества и государства; требованиями пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом; нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности: первичные меры пожарной безопасности - реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров.

В статье 2 данного Федерального закона установлено, что законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Согласно статье 21 Федерального закона N 69-ФЗ меры пожарной безопасности разрабатываются в соответствии с законодательством Российской Федерации по пожарной безопасности, а также на основе опыта борьбы с пожарами, оценки пожарной опасности веществ, материалов, технологических процессов, изделий, конструкций, зданий и сооружений.

К полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности в границах сельских населенных пунктов относятся: создание условий для организации добровольной пожарной охраны, а также для участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности в иных формах; создание в целях пожаротушения условий для забора в любое время года воды из источников наружного водоснабжения, расположенных в сельских населенных пунктах и на прилегающих к ним территориях; оснащение территорий общего пользования первичными средствами тушения пожаров и противопожарным инвентарем; организация и принятие мер по оповещению населения и подразделений Государственной противопожарной службы о пожаре; принятие мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений Государственной противопожарной службы; включение мероприятий по обеспечению пожарной безопасности в планы, схемы и программы развития территорий поселений и городских округов; оказание содействия органам государственной власти субъектов Российской Федерации в информировании населения о мерах пожарной безопасности, в том числе посредством организации и проведения собраний населения; установление особого противопожарного режима в случае повышения пожарной опасности (статья 19 Федерального закона N 69-ФЗ).

Требования к мерам пожарной безопасности изложены в Федеральном законе от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".

Статей 63 указанного Федерального закона предусмотрено, что первичные меры пожарной безопасности включают в себя: реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования; разработку и осуществление мероприятий по обеспечению пожарной безопасности муниципального образования и объектов муниципальной собственности, которые должны предусматриваться в планах и программах развития территории, обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения, содержание в исправном состоянии средств обеспечения пожарной безопасности жилых и общественных зданий, находящихся в муниципальной собственности; разработку и организацию выполнения муниципальных целевых программ по вопросам обеспечения пожарной безопасности; разработку плана привлечения сил и средств для тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ на территории муниципального образования и контроль за его выполнением; установление особого противопожарного режима на территории муниципального образования, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия; обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара; обеспечение связи и оповещения населения о пожаре; организацию обучения населения мерам пожарной безопасности и пропаганду в области пожарной безопасности, содействие распространению пожарно-технических знаний; социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в добровольной пожарной охране, в том числе участия в борьбе с пожарами.

Согласно пункту 1 статьи 68 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ на территориях поселений и городских округов должны быть источники наружного или внутреннего противопожарного водоснабжения.

В соответствии с пунктом 15 статьи 69 данного Федерального закона противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных массивов должны быть не менее 50 метров, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой до лесных массивов - не менее 15 метров.

Требования пожарной безопасности также установлены в Правилах пожарной безопасности в Российской Федерации (ППБ 01-03), утвержденных Приказом МЧС РФ от 18.06.2003 N 313.

В пункте 90 ППБ 01-03 предусмотрено, что у гидрантов и водоемов (водоисточников), а также по направлению движения к ним должны быть установлены соответствующие указатели (объемные со светильником или плоские, выполненные с использованием светоотражающих покрытий). На них должны быть четко нанесены цифры, указывающие расстояние до водоисточника.

В силу пункта 94 Правил пожарной безопасности при наличии на территории объекта или вблизи его (в радиусе 200 м) естественных или искусственных водоисточников (реки, озера, бассейны, градирни и т.п.) к ним должны быть устроены подъезды с площадками (пирсами) с твердым покрытием размерами не менее 12 х 12 м для установки пожарных автомобилей и забора воды в любое время года.

Поддержание в постоянной готовности искусственных водоемов, подъездов к водоисточникам и водозаборных устройств возлагается на соответствующие организации (в населенных пунктах - на органы местного самоуправления).

Согласно пункту 112 ППБ 01-03 для населенных пунктов, расположенных в лесных массивах, органами местного самоуправления должны быть разработаны и выполнены мероприятия, исключающие возможность переброса огня при лесных и торфяных пожарах на здания и сооружения (устройство защитных противопожарных полос, посадка лиственных насаждений, удаление в летний период сухой растительности и другие).

Пунктом 114 ППБ 01-03 предусмотрено, что на территории сельских населенных пунктов, блок-контейнерных зданий, дачных и садоводческих поселков должны устанавливаться средства звуковой сигнализации для оповещения людей на случай пожара и иметься запасы воды для целей пожаротушения, а также должен быть определен порядок вызова пожарной охраны.

Статьей 37 Федерального закона N 69-ФЗ установлена обязанность организаций соблюдать требования пожарной безопасности, а также выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны; разрабатывать и осуществлять меры по обеспечению пожарной безопасности.

Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности в соответствии с действующим законодательством несут лица, уполномоченные владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом (статья 38 Федерального закона N 69-ФЗ).

В силу пункта 9 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения поселения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения.

Проанализировав указанные нормы, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что организация обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципального образования городского округа г. Дзержинск (его населенных пунктах) является обязанностью администрации.

При этих условиях суд первой инстанции правомерно признал администрацию субъектом правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 20.4 КоАП.

Факт нарушения администрацией требований Правил пожарной безопасности установлен судом, подтвержден материалами дела и не оспаривается администрацией.

В соответствии с частью 2 статьи 2.1 КоАП юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

При рассмотрении административного дела ОГПН по г. Дзержинску установил, что у заявителя имелась возможность устранить данные нарушения, но им не были приняты все меры по соблюдению правил и норм пожарной безопасности.

Наличие обстоятельств, объективно препятствующих надлежащему выполнению требований указанных Правил пожарной безопасности, заявителем не доказано.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о наличии в действиях администрации состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 20.4 КоАП.

Оценка действий правонарушителя с позиции положений статьи 2.9 КоАП является самостоятельным этапом судебного исследования по делу.

Согласно статье 2.9 КоАП при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 18 постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснил, что при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.

При этом согласно пункту 18.1 данного постановления Пленума квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния; применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не дает понятия малозначительности, отсутствуют четкие критерии, по которым административные правонарушения следует относить к малозначительным; оценка правонарушения производится судьей, должностным лицом, органом, рассматривающим дело, по своему внутреннему убеждению и усмотрению.

Оценив характер правонарушения и роль правонарушителя, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод суда о невозможности применения к совершенному администрацией правонарушению статьи 2.9 КоАП ввиду его малозначительности, поскольку оно содержит существенную угрозу охраняемым общественным отношениям в области соблюдения противопожарной безопасности.

Повторно проверив процедуру привлечения администрации к административной ответственности, суд апелляционной инстанции не усмотрел существенных процессуальных нарушений со стороны административного органа при производстве по делу об административном правонарушении, влекущих ущемление прав лица, привлекаемого к административной ответственности.

При этом судом в совокупности проанализированы имеющиеся в материалах доказательства: письмо-извещение от 11.07.2011 N 861-2-18-3, адресованное и.о. мэра г. Дзержинска, с разъяснением ему прав и обязанностей, определение от 12.07.2011 с вызовом на составление протокола об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении от 12.07.2011 N 548 с указанием даты и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, специальная доверенность от 16.06.2011 N 52, выданная начальнику Управления по делам ГО и СЧ администрации Цацкису Петру Александровичу, с содержанием соответствующих полномочий, а также учтено участие указанного лица при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела.

Постановление от 12.07.2011 вынесено должностным лицом ОГПН по г. Дзержинску в пределах срока давности, предусмотренного статьей 4.5 КоАП.

Наказание назначено административным органом по правилам статей 4.1, 4.2 и 4.3 КоАП, с учетом характера правонарушения и обстоятельств его совершения, в пределах санкции, предусмотренной частью 1 статьи 20.4 КоАП.

Довод администрации о том, что она уже привлекалась к административной ответственности за те же нарушения требований в области пожарной безопасности, был предметом рассмотрения судом первой инстанции и со ссылкой на постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.10.2009 N 6417/09 ему дана надлежащая правовая оценка.

Довод заявителя о нарушении порядка составления протокола об административном правонарушении также не нашел своего подтверждения, в связи с чем признается необоснованным и противоречащим положениям действующего законодательства.

В силу статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Всесторонне, полно и объективно исследовав представленные в дело доказательства, установив наличие события правонарушения, его состав в действиях администрации, соблюдение административным органом процедуры при производстве по делу об административном правонарушении, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что основания для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления ОГПН по г. Дзержинску отсутствуют.

При этих условиях оснований для отмены решения Арбитражного суда Нижегородской области не имеется.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены решения арбитражного суда первой инстанции, не установлено.

С учетом изложенного апелляционная жалоба администрации по приведенным в ней доводам, противоречащим положениям действующего законодательства и фактическим обстоятельствам дела, удовлетворению не подлежит.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине между сторонами не рассматривался, поскольку законодательством не предусмотрена уплата государственной пошлины по данной категории дел.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 09.11.2011 по делу N А43-17062/2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Дзержинска Нижегородской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

И.А. Смирнова

Судьи

Т.А. Захарова Ю.В. Протасов