Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2013 г. N 13АП-5209/13

г. Санкт-Петербург

15 апреля 2013 г.

Дело N А42-2287/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 апреля 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: не явился, извещен.

от ответчика: Леонтьева В.А. по доверенности от 09.01.2013 N 03.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-5209/2013) Контрольно-счетной палаты Мурманской области на решение Арбитражного суда Мурманской области от 14.01.2013 по делу N А42-2287/2012 (судья Беляева Л.Е.), принятое

по заявлению Министерства экономического развития Мурманской области

к Контрольно-счетной палате Мурманской области

о признании незаконными действий по выдаче предписания

установил:

Министерство экономического развития Мурманской области (183006 г.Мурманск, пр.Ленина, д.75, ОГРН 1045100169773, далее - Министерство) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в ходе судебного разбирательства (т.1 л.д.132), о признании недействительными действий Контрольно-счетной палаты Мурманской области (183016 г.Мурманск, ул.С.Перовской, д.2, ОГРН 1025100849806, далее - Счетная палата) по выдаче предписания от 23.12.2011 N 01-09/661.

Решением от 14.01.2013 (с учетом определения от 14.01.2013) суд признал незаконными оспариваемые действия Контрольно-счетной палаты Мурманской области по выдаче предписания в части устранения нарушений и возмещения материального ущерба в общей сумме 207 783 руб.24 коп, из них:

- 80 088,89 руб. - расходы, связанные с выплатой денежного содержания исполняющему обязанности министра экономического развития Мурманской области Ефремову Ю.Л. за период с 24.04.2009 по 20.05.2009;

- 127 694,35 руб. - расходы на выплаты исполняющему обязанности заместителя министра экономического развития Мурманской области Короткому М.В.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с решением суда, Счетная палата направила и поддержала в судебном заседании апелляционную жалобу, в которой просит отменить судебный акт в удовлетворенной части требований Министерства.

Податель жалобы считает, что выводы суда об установлении фактического допуска Ефремова Ю.Л. к исполнению обязанностей и.о.министра экономического развития Мурманской области с 24.04.2009 и Короткого М.В. к временному исполнению обязанностей заместителя министра экономического развития с 29.04.2009, а также о незаконности действий Счетной палаты в части, обязывающей Министерство возместить материальный ущерб, нанесенный при осуществлении выплат Короткому М.В. по факту его поездок в город Москву, не соответствуют обстоятельствам дела, сделаны судом при неправильном применении норм материального права.

Министерство экономического развития Мурманской области, извещенное надлежащим образом о месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, в судебное заседание своего представителя не направило, письменный отзыв на апелляционную жалобу не представило.

Законность и обоснованность решения суда в обжалуемой части проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, уполномоченными должностными лицами Контрольно-счетной палаты проведена плановая проверка Министерства экономического развития Мурманской области в рамках контрольного мероприятия "Проверка использования средств областного бюджета на реализацию законов Мурманской области "О государственных должностях Мурманской области" и "О государственной гражданской службе Мурманской области" (в том числе расходов, связанных с приемом и увольнением гражданских служащих и лиц, замещающих государственные должности, расходов, связанных со служебными командировками и проживанием и других расходов) в аппарате Правительства Мурманской области, Министерстве экономического развития Мурманской области, Министерстве энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Мурманской области за 9 месяцев 2009 года", по результатам которой составлен Акт проверки от 28.12.2009.

В связи с выявленными нарушениями законодательства при исполнении бюджетных обязательств за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных бюджетной сметой Министерства экономики на содержание и обеспечение выполнения функций аппарата органа государственной власти, следствием которых явилось совершение расходов, наносящих прямой непосредственный ущерб бюджету Мурманской области, в адрес Министерства вынесено предписание N 01-09/661 от 23.12.2011 об устранении в срок до 31.01.2012 допущенных нарушений и возмещению материального ущерба бюджету Мурманской области в общей сумме 455 018,83 руб., из которых:

- 80 088,89 руб. - расходы, связанные с выплатой денежного содержания исполняющему обязанности министра экономического развития Мурманской области Ефремову Ю.Л. за период с 24.04.2009 по 20.05.2009;

- 127 694,35 руб. - расходы на выплаты исполняющему обязанности заместителя министра экономического развития Мурманской области Короткому М.В., из них:

- 88 611,27 - денежное содержание и начисления на выплаты по оплате труда за период с29.04.2009 по 28.05.2009;

- 15 270,48 руб. - денежная компенсация за неиспользованный отпуск при увольнении;

- 2 774,6 руб. - расходы по уплате консульского сбора и международного страхового полиса страхования граждан, выезжающих за рубеж;

- 190 535,59 руб. - расходы на выплату денежных компенсаций за неиспользованные отпуска пяти гражданским служащим;

- 56 700,0 руб. - расходы на оплату счета ОАО "Отель Губернский" за предоставление гостиничных услуг в период с 01.01.2008 по 21.01.2008.

Не согласившись с предписанием, Министерство обжаловало его в арбитражном суде.

Суд первой инстанции признал правомерными выводы Счетной палаты в части признания незаконными расходов в сумме 190 535,59 руб. - на выплату денежных компенсаций за неиспользованные отпуска пяти гражданским служащим и в сумме 56 700,0 руб. - на оплату счета ОАО "Отель Губернский", отказав Министерству в удовлетворении заявленных требований.

Решение суда в указанной части Министерством экономического развития не оспариваются и апелляционным судом в силу части 5 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не проверяется.

По эпизоду осуществления расходов на выплату денежного содержания исполняющему обязанности министра экономического развития Мурманской области Ефремову Ю.Д. за период с 24.04.2009 по 20.05.2009 в сумме 80 088,89 руб. судом установлены следующие обстоятельства.

Постановлением Губернатора Мурманской области от 15.05.2009 N 95-ПГ Ефремов Ю.Л. назначен исполняющим обязанности министра экономического развития Мурманской области (пункт 1). Пунктом 2 постановления установлено вступление его в силу 24 апреля 2009 года.

Суд первой инстанции, сославшись на представленный в материалы дела служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы Мурманской области, подписанный между представителем нанимателя в лице Губернатора и государственным гражданским служащим Ефремовым Ю.Д. 15.05.2009, согласно которому дата исполнения должностных обязанностей последним - 24.04.2009, пришел к выводу, что распространение действия контракта на ранее возникшие фактические отношения (с 24.04.2009) не противоречит действующему законодательству.

Фактический допуск Ефремова Ю.Л. к исполнению обязанностей министра экономического развития, по мнению суда, подтверждается, помимо указанных постановления и государственного контракта, табелем учета рабочего времени от 26.05.2009 (за период с 01.05.2009 по 31.05.2009), расчетом заработной платы, поручениями Губернатора Мурманской области.

В апелляционной жалобе Счетная палата настаивает, что первые документальные свидетельства исполнения Ефремовым Ю.Л. функций и полномочий министра датированы 21.05.2009. Счетная палата не согласна с принятием судом в качестве доказательств поручений Губернатора, поскольку представленные Министерством копии документов не соответствуют требованиям, предъявляемым статьей 75 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (АПК РФ) к письменным доказательствам.

В соответствии с частью 1 статьи 75 АПК РФ письменными доказательствами являются содержащие сведения об обстоятельствах, имеющих значение для дела, договоры, акты, справки, деловая корреспонденция, иные документы, выполненные в форме цифровой, графической записи или иным способом, позволяющим установить достоверность документа.

Документы, представляемые в арбитражный суд и подтверждающие совершение юридически значимых действий, должны соответствовать требованиям, установленным для данного вида документов (часть 4 статьи 75).

Письменные доказательства представляются в арбитражный суд в подлиннике или в форме надлежащим образом заверенной копии. Если к рассматриваемому делу имеет отношение только часть документа, представляется заверенная выписка из него (часть 8 статьи 75).

Подлинные документы представляются в арбитражный суд в случае, если обстоятельства дела согласно федеральному закону или иному нормативному правовому акту подлежат подтверждению только такими документами, а также по требованию арбитражного суда (часть 9 статьи 75).

Принятые судом в качестве доказательств поручения Губернатора Мурманской области, резолюции последнего представлены в материалы дела в виде незаверенных ксерокопий, что противоречит вышеприведенным положениям статьи 75 АПК РФ. В нарушение положений части 4 статьи 75 АПК РФ судом первой инстанции в качестве документа, подтверждающего назначение Ефремова Ю.Л. исполняющим обязанности министра экономического развития, принято постановление Губернатора Мурманской области. Между тем, согласно статье 5.1 Положения о Министерстве экономического развития Мурманской области, утвержденного постановлением Правительства Мурманской области от 12.08.2009 N 381-ПП, Министерство возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности в соответствии с законодательством Мурманской области.Подпунктом б.1) Устава Мурманской области, принятого Мурманской областной Думой 26.11.1997, установлено, что Губернатор Мурманской области назначает на должность и освобождает от должности руководителей органов исполнительной власти области в случаях, предусмотренных федеральными законами. Таким образом, документом, подтверждающим совершение такого юридически значимого действия, как назначение на должность исполняющего обязанности министра экономического развития, в соответствии с законодательством Мурманской области является соответствующий акт Правительства Мурманской области.

При оценке заключения служебного контракта с Ефремовым Ю.Л. и установления даты возникновения государственно-служебных отношений судом применены нормы статей 16, 61 Трудового кодекса Российской Федерации.

Однако судом не учтено, что в соответствии со статьей 11 Трудового кодекса Российской Федерации на государственных гражданских служащих и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе и муниципальной службе.

Такие особенности установлены, в том числе, Законом Мурманской области от 13.10.2005 N 6610-01-ЗМО "О государственной гражданской службе Мурманской области", в соответствии со статьей 13 которого гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств областного бюджета.

Служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы заключен с Ефремовым Ю.Л. 15.05.2009 (т.4 л.д.13-16).

Представленный Счетной палате в ходе проверки Договор о замещении государственной должности Мурманской области от 20.04.2009 (т.2 л.д.45-49) в силу положений части 4 статьи 75 АПК РФ не может быть принят судом в качестве доказательства совершения юридически значимого действия.

Служебное удостоверение получено Ефремовым Ю.Л. 25.05.2009. Первый документ подписан Ефремовым Ю.Л. в качестве исполняющего обязанности министра 21.05.2009.

Счетной палатой установлено и отражено в Акте проверки, что в действующем с 08.05.2009 штатном расписании Министерства экономического развития должность министра являлась вакантной, при этом приказ об утверждении штатного расписания от 08.05.2009 N ОД-56 подписан и штатное расписание утверждено первым заместителем министра Семеновым С.А.

В табелях учета рабочего времени за период с 01 по 30 апреля 2009 года и с 01 по 15 мая 2009 года не отражены сведения о явке на работу Ефремова Ю.Л. (табели за указанные периоды подписаны первым зам.министра Семеновым С.А. и работником кадровой службы).

В табеле учета рабочего времени, составленном 26.05.2009, за период 01.05.2009-31.05.2009, отражено рабочее время Ефремова Ю.Л. с первых чисел мая (табель за указанный период подписан Ефремовым Ю.Л. и главным специалистом-юристом, т.2 л.д.86-88).

Расчет заработной платы (денежного содержания) и.о.министра Ефремову Ю.Л. в апреле 2009 года не производился. Заработная плата (денежное содержание) за период с 24 по 30 апреля 2009 года Ефремову Ю.Л. начислена в расчетно-платежной ведомости за май 2009 года.

В Возражениях на Акт проверки Министерство экономического развития сослалось на приказ Минфина РФ от 30.12.2008 N 148Н "Об утверждении Инструкции по бюджетному учету", которым утверждены требования к табелю учета использования рабочего времени и расчета заработной платы (код формы 0504421) и которым не предусмотрена обязанность заполнения и утверждения табеля за 1-ю половину месяца (т.1 л.д.42).

Между тем, в рассматриваемый период Министерством для учета рабочего времени применялась форма табеля по коду 0301007, а не 0504421. Кроме того, ведение учета рабочего времени за первую половину месяца прямо не запрещено и само по себе не является нарушением, влекущим невозможность признания фактических обстоятельств, отраженных в табеле от 12.05.2009.

Счетной палатой установлено, что за период с 24.04.2009 по 22.06.2009 (до назначения членом Правительства Мурманской области) Ефремову Ю.Л. выплачена заработная плата (денежное содержание) в размере, соответствующем оплате труда государственного гражданского служащего Мурманской области.

Поскольку фактическое осуществление служебной деятельности и исполнение Ефремовым Ю.Л. полномочий по должности государственной гражданской службы Мурманской области подтверждено только с 21 мая 2009 года, выводы Счетной палаты о признании неправомерными расходов по оплате труда Ефремова Ю.Л. за период с 24.04.2009 по 20.05.2009 за счет бюджетных ассигнований, выделенных на обеспечение выполнения функций Минэкономразвития, в общей сумме 80,1 тыс.руб. (в том числе: по подстатье КОСГУ 211 "Заработная плата" - 63,5 тыс.руб., по подстатье КОСГУ 213 "Начисления на выплаты по оплате труда" - 16.6 тыс.руб.) являются обоснованными, соответствующими нормам материального права и подтвержденными представленными в материалы дела доказательствами.

По эпизоду осуществления расходов на выплаты и.о.заместителя министра экономического развития Мурманской области Короткому М.В. в общей сумме 127 694,35 руб., в том числе:

- 88 611,27 руб. - денежное содержание и начисления на выплаты по оплате труда за период с 29.04.2009 по 28.05.2009;

- 15 270,48 руб. - денежная компенсация за неиспользованный отпуск при увольнении;

- 21 038,0 руб. - командировочные расходы;

- 2 774,6 руб. - расходы по уплате консульского сбора и международного страхового полиса страхования граждан, выезжающих за рубеж, судом установлены следующие обстоятельства.

Короткий М.В. назначен исполняющим обязанности заместителя министра экономического развития с 29.04.2009 распоряжением Правительства Мурманской области от 29.05.2009 N 147-РП.

Служебный контракт о прохождении государственной гражданской службы заключен с Коротким М.В. 29.05.2009, дата начала временного исполнения обязанности в контракте указана 29.04.2009.

Заработная плата Короткому М.В. за период 29-30 апреля 2009 года в сумме 4,0 тыс.руб. начислена без оформления табеля учета использования рабочего времени и расчета заработной платы в расчетно-платежной ведомости за май 2009 года.

Расходы областного бюджета на оплату труда Кроткого М.В. за период с 29.04.2009 по 28.05.2009 в сумме 88,6 тыс.руб. (заработная плата - 70,2 тыс.руб., начисления на выплаты по оплате труда - 18, 4 тыс.руб.) произведены (по основаниям, изложенным при рассмотрении аналогичных выплат Ефремову Ю.Л.) в нарушение статьи 70 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона "О государственной гражданской службе Мурманской области".

Счетной палатой признаны неправомерными произведенные расходы по целевой статье 0020400 "Центральный аппарат" по служебным командировкам Короткого М.В. в сумме 21 038 руб., из которых:

- 5 875 руб. за 11 мая 2009 года, в том числе: по оплате авиаперелета Москва-Мурманск (проездные документы из Мурманска до Москвы отсутствуют), квитанции разных сборов от 10.05.2009 в сумме 350 руб., полиса добровольного страхования граждан 300 руб.;

- 15 163 руб. в период с 21 по 25 мая 2009 года, в том числе: по оплате стоимости перелета Москва-Мурманск (4 325 руб.), Мурманск-Москва (8 788 руб. оплата по безналичному расчету), квитанция разных сборов 350 руб., суточные 1 700 руб.

Счетная палата установила, что до направления работника в командировки соответствующие решения руководителя отсутствовали: приказ о направлении работника в командировки в период 11 мая и с 21 по 25 мая 2009 года подписан министром Ефремовым Ю.Л. только 29 мая 2009 года N ЛС-168-1. Также только 29.05.2009 сформировано служебное задание.

Командировочные удостоверения оформлены без номера от 29.05.2009 года по истечении 18 дней (11 мая) и 4 дней (25 мая) соответственно по возвращении из командировки, что является нарушением пунктом 1,2,9 Положения о порядке и условиях командирования государственных гражданских служащих Мурманской области, утвержденного постановлением Губернатора Мурманской области от 15.12.2005 N 189-ПГ.

Письменный вызов руководителя федерального органа (Федерального агентства по управлению особыми экономическими зонами) Счетной палате не представлены. Названное агентство не подтвердило пребывание Короткого М.В. в командировке 11.05.2009, дата пребывания в Москве в командировочном удостоверении "12.05.2009" исправлена на "11.05.2009" (т.3 л.д.39). При этом следует отметить, что 11.05.2009 являлся выходным днем, поскольку праздничный день 09.05.2009 приходился на субботу.

Учитывая изложенное, признание Счетной палатой расходов по командировкам Короткого М.В. в сумме 21 038 руб. неправомерными расходами средств областного бюджета является обоснованным, соответствующим нормам материального права и фактическим обстоятельствам дела.

По авансовому отчету от 01.06.2009 N 64 Короткого М.В., последнему возмещены расходы в сумме 2 774,6 руб., в том числе: 1 622,6 - оплата многократной годовой шенгенской визы, 1 502 руб.- оплате консульского сбора и международного страхового полиса страхования граждан, выезжающих за рубеж.

Счетная палата обоснованно признала названные расходы средств областного бюджета неправомерными, поскольку Коротким М.В. произведены расходы для получения шенгенской визы до заключения договора о прохождении государственной гражданской службы, кроме того, за период работы в Министерстве (Кроткий М.В. уволен 30.09.2009) он в загранкомандировки не направлялся. Основания необходимости оформления Короткому М.В. шенгенской визы Министерством не представлены.

При увольнении Короткого М.В. ему выплачены 15 270,48 руб. - денежная компенсация за неиспользованный отпуск, из которой 15 270,48 руб. признаны Счетной палатой необоснованными, поскольку при расчете компенсации следовало учесть время работы с 29 мая по 3 августа 2009 года, а согласно приказу от 25.09.2009 N ЛС-328 учтено время работы с 22.04.2209 по 03.08.2009, что противоречит статье 121 Трудового кодекса Российской Федерации.

Учитывая изложенное, апелляционная коллегия признает апелляционную жалобу обоснованной и подлежащей удовлетворению, а решение суда в обжалуемой части - отмене, ввиду несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 14 января 2013 года по делу N А42-2287/2012 в обжалуемой части отменить.

Министерству экономического развития Мурманской области в удовлетворении заявленных требований отказать полностью.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова