Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2013 г. N 10АП-2403/13

г. Москва

15 апреля 2013 г.

Дело N А41-37598/12

Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 апреля 2013 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Бархатова В.Ю.,

судей Кручининой Н.А., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания Менкнасуновой М.Б.,

при участии в заседании:

от заявителя: Воздвиженский Л.К., доверенность от 04.03.2013,

от заинтересованного лица: Евреинова Л.В., доверенность от 25.05.2012 N 5,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Строительный мир" (ИНН: 7714559566, ОГРН: 1047796491071) на решение Арбитражного суда Московской области от 06.02.2013 по делу N А41-37598/12, принятое судьей Сабитовой С.Н., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Строительный мир" к Комитету по труду и занятости Московской области (Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников) об оспаривании протокола и обязании осуществить определенные действия,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Строительный мир" (далее - общество, заявитель, ООО "Строительный мир") обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Комитету по труду и занятости Московской области (Межведомственная комиссия по вопросам привлечения и использования иностранных работников, далее - комитет, заинтересованное лицо), в котором просит:

- признать незаконным протокол заседания Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников от 17.07.2012 N 2 в части отклонения заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год на основании подпункта "а" пункта 18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N783;

- обязать Межведомственную комиссию по вопросам привлечения и использования иностранных работников принять в течение 10 дней со дня вступления решения по настоящему делу решение об удовлетворении заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год;

- обязать Комитет по труду и занятости Московской области в течение 10 дней со дня принятия решения Межведомственной комиссии по вопросам привлечении и использования иностранных работников об удовлетворении заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год оформить разрешение на привлечение иностранных работников ООО "Строительный мир" на 2013 год в соответствии с заявкой ООО "Строительный мир" от 25.04.2012.

Решением Арбитражного суда Московской области от 06.02.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным решением, общество обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить, ссылаясь на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, и неправильное применение норм права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 25.04.2012 ООО "Строительный мир" подало заявку о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год - вх. N 5012 (л.д. 63).

В соответствии с названной заявкой ООО "Строительный мир" просило согласовать возможность привлечения иностранных работников по должности (профессии) грузчик в количестве 60 человек на следующих условиях: оплата труда в размере 9000 рублей в месяц, страна, из которой предусматривается привлечение иностранных работников, - Таджикистан.

Решением Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников Комитета по труду и занятости населения Московской области, оформленным протоколом заседания областной Межведомственной комиссии от 17.07.2012 N 2 (пункт 315 приложения N 2), заявка ООО "Строительный мир" отклонена на основании подпункта "а" пункта 18 Правил определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ N 783 от 22.12.2006 (далее - Правила), о чем заявитель был уведомлен письмом председателя Комитета по труду и занятости населения Московской области от 19.07.2012 N Р-05-01-16/3195 (л.д. 8).

Не согласившись с отклонением заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год, общество обратилось с настоящим заявлением в Арбитражный суд Московской области.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, арбитражный суд первой инстанции исходил из того, что ООО "Строительный мир" не обращалось в органы службы занятости за услугой содействия в подборе необходимых работников, а также с целью подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации. Отклоняя заявку, Межведомственная комиссия, руководствуясь Правилами и положениями Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", исходила из приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и ситуации на рынке труда в Московской области. При этом ООО "Строительный мир", обращаясь с заявкой, не учитывало возможность привлечения региональных трудовых ресурсов.

Обжалуя решение суда первой инстанции, общество указывает, что действующее законодательство не предусматривает обязанность для работодателя обращаться в службу занятости для подбора работников до подачи заявки на выдачу квот с целью привлечения иностранных работников. По мнению заявителя, протокол заседания Межведомственной комиссии от 17.07.2012 N 2 и приложение к нему не соответствуют требованиям ГОСТ Р 6.30-2003.

В судебном заседании апелляционного суда представитель общества поддержал доводы апелляционной жалобы, просили решение суда первой инстанции отменить.

Представитель комитета против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Выслушав представителей участвующих в деле лиц, изучив материалы дела, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы в связи со следующим.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании решений и действий органов, осуществляющих публичные полномочия, арбитражный суд осуществляет проверку оспариваемых решений и действий и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, наличие полномочий у органа или лица, которые совершили оспариваемые действия, а также устанавливает, нарушают ли оспариваемые решения и действия права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 17 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" установлено, что привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы является приоритетным правом Российской Федерации. Привлечение и использование на территории Российской Федерации иностранной рабочей силы осуществляются в порядке, определяемом законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ) исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации ежегодно определяют потребность в привлечении иностранных работников, оценивают эффективность использования иностранной рабочей силы, вклад иностранных работников в социально-экономическое развитие данного субъекта Российской Федерации.

Процедура определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирование соответствующих квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации регулируется Правилами определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2006 N 783 (далее - Правила).

В соответствии с Положением о Комитете по труду и занятости населения Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 17.03.2009 N 207/10, функции по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в Московской области возложены на Комитет по труду и занятости населения Московской области.

Согласование потребности в привлечений иностранных работников и предложений по объемам квот осуществляется в субъектах Российской Федерации межведомственными комиссиями по вопросам привлечения и использования иностранных работников, образованными заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальными органами Федеральной миграционной службы, государственными инспекциями труда, трехсторонними комиссиями по регулированию социально-трудовых отношений субъектов Российской Федерации (пункт 15 Правил).

В соответствии с пунктом 17 Правил Межведомственные комиссии ежегодно, до 10 июля, рассматривают представленные уполномоченными органами субъекта Российской Федерации материалы и принимают решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалифицированной структуры привлечения иностранных работников.

Согласно пункту 1 Правил определение потребности в привлечении иностранных работников и формирование квот осуществляются в целях поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов с учетом содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации.

По решению межведомственных комиссий объемы привлечения иностранных работников, предусматриваемые работодателями, могут быть уменьшены, а их заявки отклонены полностью или частично при наличии возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных |трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (пункт 18 Правил).

В Московской области функции по принятию согласованных предложений о потребности в привлечении иностранных работников и предложений по объемам квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности осуществляются областной Межведомственной комиссией по вопросам привлечения и использования иностранных работников.

Положение об областной Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников утверждено постановлением Губернатора Московской области от 05.04.2011 N 27-ПГ.

Из материалов дела следует, что ООО "Строительный мир" 25.04.2012 направило в комитет заявку о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год, согласно которой потребность в иностранных работниках составляет 60 человек, по специальности - грузчик. Страна, из которой предусматривается привлечение иностранных работников - Таджикистан. В качестве причины привлечения иностранной рабочей силы в заявке указано отсутствие национальных кадров в регионе.

В ходе исполнения функции по организации и координации работы по определению потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по объемам квот в Московской области в рамках организационно-технического обеспечения деятельности Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников комитетом было выявлено, что ООО "Строительный мир" не обращалось в органы службы занятости за услугой содействия в подборе необходимых работников, а также с целью подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации.

Довод заявителя о том, что действующее законодательство не предусматривает обязанность для работодателя обращаться в службу занятости для подбора работников до подачи заявки на выдачу квот с целью привлечения иностранных работников, признается апелляционным судом необоснованным в связи со следующим.

Именно в целях соблюдения принципов содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации и поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, установленных частью 3 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ, ООО "Строительный мир" не использовало возможность обращения в государственное казенное учреждение Московской области Чеховский центр занятости населения за получением государственной услуги содействия в подборе необходимых работников в соответствии с Административным регламентом Федеральной службы по труду и занятости по предоставлению государственной услуги содействия гражданам в поиске подходящей работы, а работодателям в подборе необходимых работников, утвержденным приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 03.07.2006 N 513 (далее - Административный регламент).

Результатом предоставления государственной услуги содействия работодателям в подборе необходимых работников является получение работодателями выписки из регистра получателей государственных услуг в сфере занятости населения, содержащей персональные данные граждан или сведения об отсутствии подходящих кандидатур (пункт 34 Административного регламента).

Получение ООО "Строительный мир" сведений об отсутствии подходящих кандидатур являлось бы подтверждением отсутствия возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, после чего ООО "Строительный мир" могло бы привлекать к трудовой деятельности иностранных граждан.

Таким образом, в силу закрепленных в части 3 статьи 18.1 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ принципов содействия в приоритетном порядке трудоустройству граждан Российской Федерации и поддержания оптимального баланса трудовых ресурсов, ООО "Строительный мир" перед тем как обратиться в комитет с заявкой на выдачу квот с целью привлечения иностранных работников, необходимо было обратиться в службу занятости населения за получением государственной услуги содействия в подборе необходимых работников.

Решением областной Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников от 17.07.2012 заявка ООО "Строительный мир" была отклонена в связи с наличием возможности удовлетворения потребности в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов, в том числе путем подготовки или переподготовки безработных граждан, привлечения рабочей силы из других субъектов Российской Федерации (подпункт "а" пункта 18 Правил).

Довод заявителя о том, что местность, в которой предполагается использовать труд иностранных работников, не обеспечивает возможность привлечения работников из близлежащих населенных пунктов, а подготовка или переподготовка безработных граждан требует определенного времени, не может быть принят апелляционным судом в качестве основания для удовлетворения заявленных требований, поскольку ООО "Строительный мир" вправе привлечь к трудовой деятельности не только граждан Российской Федерации из близлежащих населенных пунктов, но и других населенных пунктов Московской области либо иных субъектов Российской Федерации.

Отклоняя заявку, комиссия, руководствуясь Правилами и положениями Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ, исходила из приоритетного использования национальных трудовых ресурсов и ситуации на рынке труда в Московской области. При этом комиссия сделала обоснованный вывод о наличии возможности удовлетворения потребности ООО "Строительный мир" в рабочей силе за счет региональных трудовых ресурсов.

Кроме того, отклонение заявки общества также направлено на соблюдение одного из направлений государственной политики в области содействия занятости населения, установленного частью 2 статьи 5 Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", - защита национального рынка труда.

Пунктом 17 Правил и пунктом 29 распоряжения Комитета по труду и занятости населения Московской области от 22.04.2011 N 18-р "Об утверждении Порядка взаимодействия Комитета по труду и занятости населения Московской области с исполнительными органами государственной власти Московской области, заинтересованными территориальными органами федеральных органов исполнительной власти при определении потребности в привлечении иностранных работников и подготовке предложений по квотам на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Московской области" (далее - распоряжение комитета от 22.04.2011 N 18-р) установлено, что Комиссия ежегодно до 10 июля рассматривает представленные комитетом материалы и принимает решение о целесообразности предусматриваемых работодателями объемов и профессионально-квалификационной структуры привлечения иностранных работников.

Пунктом 20 Правил и пункта 32 распоряжения комитета от 22.04.2011 N 18-р установлено, что Комитет в 10-дневный срок с даты принятия Комиссией решения об отклонении полностью или частично заявок работодателей уведомляет их о принятом решении в письменной форме с указанием оснований принятия такого решения.

Таким образом, максимальный срок, до которого Комитет должен уведомить работодателей об отклонении Комиссией полностью или частично их заявок - 20 июля.

Письмом от 19.07.2012 N Р-05-01-16/3195 комитет уведомил ООО "Строительный мир" об отклонении заявки Комиссией, указав причину отказа со ссылкой на нормативный акт.

Таким образом, решение Межрегиональной комиссии об отклонении заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками не нарушает права и законные интересы ООО "Строительный мир" в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Довод заявителя о том, что незаконность и необоснованность решения Межведомственной комиссии является следствием отказа Комиссии от права приглашения на рассмотрение заявки ООО "Строительный мир" признается апелляционным судом необоснованным, поскольку нормы, закрепленные в пунктах 6.2 и 6.3 Положения об областной Межведомственной комиссии по вопросам привлечения и использования иностранных работников, не носят обязательный характер.

Апелляционным судом также не может быть принят во внимание довод ООО "Строительный мир" о том, что протокол заседания Межведомственной комиссии от 17.07.2012 N 2 и приложение к нему не соответствуют требованиям ГОСТ Р 6.30-2003 "Унифицированные системы документации. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов", принятого постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 03.03.2003 N 65-ст.

Указанный протокол заседания и приложение к нему оформлены в соответствии с Инструкцией по делопроизводству в исполнительных органах государственной власти Московской области, государственных органах Московской области (далее - Инструкция), утвержденной распоряжением Губернатора Московской области от 05.08.2008 N 314-РГ.

В разделе 1 указанного ГОСТа установлено, что он распространяется на организационно-распорядительные документы, к которым протокол заседания Межведомственной комиссии не относится, поскольку подразделами 2.3 и 2.4 Инструкции установлены исчерпывающие перечни распорядительных и организационных документов, в которые протокол не входит.

В соответствии с подразделом 2.5 Инструкции протокол является информационно-справочным документом - документом, констатирующим факты, являющиеся основанием для принятия решений и издания распорядительных документов.

Кроме того, требования указанного стандарта носят рекомендательный характер (раздел 1 ГОСТа).

Таким образом, ссылка ООО "Строительный мир" на указанный ГОСТ как на основание удовлетворения заявленных требований является необоснованной.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что отказ Межведомственной комиссии в удовлетворении заявки ООО "Строительный мир" о потребности в рабочей силе для замещения вакантных и создаваемых рабочих мест иностранными работниками на 2013 год соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований. Оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 06.02.2013 по делу N А41-37598/12 оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Ю. Бархатов

Судьи

Н.А. Кручинина Е.А. Мищенко