Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10 апреля 2013 г. N 02АП-1681/13

г. Киров

10 апреля 2013 г.

Дело N А31-12493/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 10 апреля 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Костромы

на решение Арбитражного суда Костромской области от 28.01.2013 по делу N А31-12493/2012, принятое судом в составе судьи Сизова А.В.,

по заявлению администрации города Костромы (ИНН: 4401012770, ОГРН: 1024400534619)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Костромской области

о признании недействительным решения от 20.09.2012 по делу N 04-59/1060,

установил:

администрация города Костромы (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Костромской области (далее - ответчик, Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 20.09.2012 по делу N 04-59/1060, в соответствии с которым заявитель был признан нарушившим часть 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), что выразилось в издании постановления от 13.10.2010 N 2033 "О направлении ассигнований Резервного фонда администрации города Костромы на финансирование создания материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы", устанавливающего незаконный порядок закупок аварийного запаса для муниципальных нужд в нарушение положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), что повлекло нарушение прав потенциальных участников размещения заказа.

Решением суда от 28.01.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, издание постановления от 13.10.2010 N 2033 не повлекло за собой наделение юридического лица функциями органа местного самоуправления по закупке аварийного запаса материально-технических ресурсов, поскольку не содержит на это прямого указания. В этой связи Администрация отмечает, что определение муниципального унитарного предприятия города Костромы "Костромагорводоканал" (далее - МУП "Костромагорводоканал") постановлением главы города Костромы от 12.01.2009 N 3 "О создании аварийного запаса материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы" лицом, обслуживающим аварийный запас материально-технических ресурсов, не противоречит законодательству о защите конкуренции, а в действиях заявителя не имеется нарушения антимонопольных запретов.

Также заявитель апелляционной жалобы отмечает, что дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено по признакам нарушения Администрацией и Управлением жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, вместе с тем резолютивная часть решения УФАС содержит лишь указание на признание заявителя нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Администрация полагает, что комиссия Управления неполно и необъективно провела рассмотрение дела, что повлекло за собой принятие необоснованного и противоречивого решения, а суд первой инстанции не дал оценки данному обстоятельству.

Антимонопольный орган представил письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает доводы заявителя, считает обжалуемое решение законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Антимонопольный орган просит рассмотреть дело в отсутствие представителей. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность решения Арбитражного суда Костромской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 16.04.2012 в УФАС поступило обращение прокуратуры города Костромы с материалами проверки, проведенной в отношении деятельности МУП "Костромагорводоканал", указывающее на наличие в действиях Администрации нарушения Закона о защите конкуренции (л.д. 91-93).

Антимонопольным органом в отношении Администрации и Управления жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства возбуждено дело N 04-59/1060 по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения указанного дела комиссией УФАС было установлено следующее.

Согласно пункту "а" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера.

Во исполнение требований названного Федерального закона Администрацией издано постановление от 22.10.2007 N 224-а "О порядке формирования, обслуживания, расходования и пополнения аварийного запаса материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве Костромской области", в соответствии с пунктом 4 которого органам местного самоуправления муниципальных образований области рекомендовано принять соответствующие правовые акты о формировании, обслуживании, расходовании и пополнении местных аварийных запасов материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве.

12.01.2009 главой города Костромы издано постановление N 3 "О создании аварийного запаса материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы" и утвержден Порядок формирования, обслуживания, расходования и пополнения аварийного запаса материально-технических ресурсов жилищно-коммунального хозяйства.

Пунктами 2, 3 названного постановления N 3 предписано создать в муниципальном образовании городской округ город Кострома аварийный запас материально-технических ресурсов жилищно-коммунального хозяйства, утвердить номенклатуру и объемы аварийного запаса материально-технических ресурсов.

Пунктом 8 постановления N 3 закреплено, что Комитету жилищно-коммунального хозяйства администрации города Костромы (в настоящее время Управление жилищно-коммунального хозяйства и капитального строительства) необходимо организовать работу по созданию, обслуживанию, расходованию и пополнению аварийного запаса материально-технических ресурсов в пределах выделенных финансовых средств.

Закупка материальных средств аварийного запаса и его обслуживание в соответствии с пунктом 8 Порядка формирования, обслуживания, расходования и пополнения аварийного запаса материально-технических ресурсов жилищно-коммунального хозяйства осуществляется юридическим лицом, определенным постановлением главы города Костромы.

Постановлением Администрации от 13.10.2010 N 2033 решено направить ассигнования Резервного фонда Администрации города Костромы в размере 500 000 рублей МУП "Костромагорводоканал" для приобретения материально-технических ресурсов в аварийный запас жилищно-коммунального хозяйства города Костромы согласно утвержденной смете (л.д. 9).

18.10.2010 в адрес предприятия от Комитета поступила телефонограмма N 118/ГО с просьбой приступить к закупке материалов аварийного запаса (л.д. 57).

Платежным поручением от 22.10.2010 N 2179 денежные средства в сумме 500 000 рублей были перечислены в адрес предприятия Комитетом жилищно-коммунального хозяйства администрации города Костромы (л.д. 109).

Приказом Комитета жилищно-коммунального хозяйства Администрации от 12.01.2011 N 01-07/5 директору МУП "Костромагорводоканал" было приказано произвести закупку материально-технических ресурсов в аварийный запас на сумму 500 000 рублей (л.д. 107).

На данные денежные средства в период с 17.01.2011 по 03.02.2011 предприятием был приобретен аварийный запас материально-технических ресурсов на сумму 491 136 рублей 57 копеек (оплата поставщику ООО "Костромская торговая компания" платежным поручением от 11.01.2011 N 3 - л.д. 67).

Остаток денежных средств в сумме 8 863 рублей 43 копейки был возвращен Комитету жилищно-коммунального хозяйства платежным поручением от 16.03.2011 N 4803 (л.д. 68).

07.09.2012 комиссия УФАС, рассмотрев материалы дела N 04-59/1060, приняла решение (в полном объеме изготовлено 20.09.2012), в пункте 1 резолютивной части которого пришла к выводу о наличии в действиях Администрации нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, что выразилось в издании постановления от 13.10.2010 N 2033 "О направлении ассигнований Резервного фонда Администрации города Костромы на финансирование создания материально-технических ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы", устанавливающего незаконный порядок закупок аварийного запаса для муниципальных нужд в нарушение положений Закона N 94-ФЗ, влекущего нарушение прав потенциальных участников размещения заказа (л.д. 11-14).

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Администрация обратилась в Арбитражный суд Костромской области с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции согласился с выводами Управления о нарушении заявителем установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ антимонопольного запрета в связи с принятием им названного постановления, явившегося по существу отказом от публичных процедур размещения заказа на закупку аварийного запаса и определением единственного конкретного хозяйствующего субъекта исполнителем услуги для муниципальных нужд, по причине чего отказал в удовлетворении заявленных требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из следующего.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей на момент издания постановления, признанного нарушением антимонопольного законодательства) федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Закрепленные приведенной нормой запреты распространяются прежде всего на акты и действия органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

При этом под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона о защите конкуренции).

Признаки ограничения конкуренции приведены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, к числу которых относятся обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Оспариваемым решением УФАС Администрации вменено нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в издании постановления от 13.10.2010 N 2033, устанавливающего незаконный порядок закупок аварийного запаса для муниципальных нужд в нарушение положений Закона N 94-ФЗ.

В соответствии с пунктом "д" части 2 статьи 11 Закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления самостоятельно создают резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Следовательно, Администрация самостоятельно создает резервы финансовых и материальных ресурсов, в том числе аварийный запас в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы, и выступает заказчиком при его закупке.

Согласно статье 2 Закона N 68-ФЗ органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут принимать муниципальные акты, регулирующие отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Поскольку создание резерва финансовых и материальных ресурсов в жилищно-коммунальном хозяйстве города Костромы относится к полномочиям органа местного самоуправления, то закупку материальных средств аварийного запаса следует отнести к муниципальным нуждам.

Согласно части 1 статьи 72 БК РФ размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов для государственных и муниципальных нужд.

Формирование и размещение муниципального заказа осуществляется в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

Частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Применение Закона N 94-ФЗ обязательно при условии использования средств бюджета (федерального, регионального или муниципального), которые направляются на оплату работ (услуг) для государственных и муниципальных нужд.

В соответствии с изданным Администрацией постановлением от 13.10.2010 N 2033 закупку аварийного запаса материально-технических ресурсов поручено провести МУП "Костромагорводоканал".

Следовательно, в рассматриваемом случае данным постановлением размещение заказа для муниципальных нужд города Костромы предписано осуществить без проведения торгов.

При таких обстоятельствах антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что постановление Администрации от 13.10.2010 N 2033, которым МУП "Костромагорводоканал" определено единственным юридическим лицом с закреплением за ним права приобретения (закупки) материально-технических ресурсов в аварийный запас жилищно-коммунального хозяйства города Костромы в целях его пополнения, а также предоставлением ему для этих целей ассигнований из Резервного фонда администрации города Костромы, создало преимущественные условия указанному предприятию как хозяйствующему субъекту, что является нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, поскольку нарушает права потенциальных участников размещения заказа.

При этом то обстоятельство, что МУП "Костромагорводоканал" является местом размещения и юридическим лицом, обслуживающим аварийный запас материально-технических ресурсов, не дает Администрации право наделить указанного хозяйствующего субъекта правом на закупку материальных средств для муниципальных нужд минуя процедуры размещения заказа, установленные Законом N 94-ФЗ.

Субъектный состав участников товарного рынка по оказанию данного вида услуг не ограничен только одним муниципальным унитарным предприятием города Костромы.

Как указано в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами положений антимонопольного законодательства" при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Нормативного обоснования принятия постановления N 2033 соответствующего содержания Администрацией не приведено.

С учетом изложенных обстоятельств суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что антимонопольный орган доказал возможность негативного влияния рассматриваемого постановления Администрации на конкуренцию на рассмотренном товарном рынке, поскольку издание данного акта и последующие действия исключили возможность иных потенциальных участников товарного рынка претендовать на получение заказа и ограничили доступ к данному муниципальному ресурсу.

Следовательно, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что решение УФАС от 20.09.2012 по делу N 04-59/1060 является законным и обоснованным.

Доводы заявителя апелляционной жалобы о том, что дело о нарушении антимонопольного законодательства было возбуждено антимонопольным органом по признакам нарушения частей 1, 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а в принятом по делу решении УФАС Администрация признана нарушившей только часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, не свидетельствуют о незаконности оспариваемого акта ответчика, поскольку в силу статьи 49 Закона о защите конкуренции нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия), определяются комиссией антимонопольного органа при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства.

Поскольку нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в действиях заявителя в ходе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства не подтвердилось, указанное нарушение не было вменено Администрации оспариваемым решением. При этом невменение нарушения указанной нормы и неотражение его в мотивировочной части решения Управления не свидетельствует о неполноте и необъективности рассмотрения дела комиссией антимонопольного органа. Кроме того, как правомерно отметил суд первой инстанции, данное обстоятельство не нарушает прав заявителя и не может являться основанием для признания оспариваемого акта УФАС недействительным.

Также признаются несостоятельными ссылки Администрации на имеющиеся противоречия в резолютивной части решения Управления. Апелляционный суд не усматривает противоречий между решением комиссии УФАС не выдавать заявителю предписание в связи с тем, что закупка аварийного запаса материально-технических ресурсов силами МУП "Костромагорводоканал" путем наделения предприятия полномочиями закупки через постановление от 13.10.2010 N 2033 носила разовый характер, тому обстоятельству, что Администрации не было вменено нарушение части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 1 статьи 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает ответчику предписание, которое в силу пункта 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции направлено на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

Поскольку нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ носило разовый характер, ответчик правомерно не усмотрел необходимости для выдачи в адрес заявителя обязательного для исполнения предписания.

Согласно части 3 статьи 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Поскольку решение Управления соответствует законодательству Российской Федерации, не нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, то оснований для удовлетворения заявленных требований у суда первой инстанции не имелось.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционной жалобы, однако они не опровергают выводов суда, изложенных в обжалуемом решении.

С учетом изложенного обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, вынесенным на основании объективного и полного исследования обстоятельств и материалов дела, с учетом норм действующего законодательства, правовых оснований для его отмены не усматривается. Решение суда первой инстанции от 28.01.2013 следует оставить без изменения, а апелляционную жалобу Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос об уплате государственной пошлины по апелляционной жалобе судом апелляционной инстанции не рассматривается, поскольку заявитель жалобы в соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Костромской области от 28.01.2013 по делу N А31-12493/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации города Костромы - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева