Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2013 г. N 15АП-3018/13

город Ростов-на-Дону

03 апреля 2013 г.

дело N А32-29632/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 27 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 апреля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Захаровой Л.А., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ачарян К.А.,

при участии:

от Администрации Ейского городского поселения Ейского района: представитель по доверенности от 26.12.2012 N 01-3903/12-37 Локоть Юрий Николаевич.

от Государственной жилищной инспекции Краснодарского края: представитель не явился, извещен надлежащим образом от муниципального учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района": представитель по доверенности от 09.01.2013 N 04 Локоть Юрий Николаевич. рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации Ейского городского поселения Ейского района на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2013 по делу N А32-29632/2012, принятое судьей Руденко Ф.Г., по заявлению Администрации Ейского городского поселения Ейского района к Государственной жилищной инспекции Краснодарского края при участии муниципального учреждения "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района" о признании недействительным и отмене предписания N001979 от 20.09.2012

УСТАНОВИЛ:

Администрация Ейского городского поселения Ейского района (далее по тексту Администрация), обратилась в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным и отмене предписания Государственной жилищной инспекции Краснодарского края (далее по тексту- инспекция) N 001979 от 20.09.2012.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что полномочия главы муниципального образования, как высшего должностного лица муниципального образования, не могут быть переданы иным должностным лицам местного самоуправления, несмотря на отсутствие в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямого запрета на передачу этих полномочий. Исключением является предусмотренный частью 7 статьи 36 названного Закона случай досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. Именно к полномочиям Главы Администрации Ейского городского поселения Ейского района относятся полномочия по принятию решений о согласовании или отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки нежилых помещений, иное противоречит федеральному законодательству.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что управление архитектуры и градостроительства администрации Ейского городского поселения Ейского района является органом местного самоуправления, уполномоченным на согласование перепланировки и (или) переустройства помещений и территорий Ейского городского поселения Ейского района. Данное обстоятельство подтверждается постановлениями администрации Ейского городского поселения Ейского района от 24.06.2010 г. N 242 "Об органе местного самоуправления, осуществляющем перевод помещений в жилые (нежилые) и согласование переустройства и (или) перепланировки помещений" и от 14.10.2010 г. N 427 "О порядке согласования переустройства и (или) перепланировки жилых помещений".

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Администрации Ейского городского поселения Ейского района и МУ "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Государственная жилищная инспекция Краснодарского края представителя в судебное заседание не направила; о месте его и времени извещена надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителя инспекции.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела по результатам проведения внеплановой выездной проверки на основании распоряжения от 07.09.2012 N 2672, на основании акта проверки от 20.09.2012 N 003207 Администрации Ейского городского поселения Ейского района Государственной жилищной инспекцией Краснодарского края выдано Предписание N001979 от 20.09.2012.

Согласно данному Предписанию, Администрации Ейского городского поселения Ейского района в срок до 28.11.2012 необходимо обеспечить адресацию заявления о переустройстве и (или) перепланировке в адрес органа местного самоуправления.

Администрация Ейского городского поселения Ейского района, не согласилась с данным предписанием, и обратилась в арбитражный суд с заявлением по настоящему делу.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Таким образом, для признания арбитражным судом ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Пунктами 2, подпунктом 3 пункта 5 статьи 20 Жилищного кодекса установлено, что государственный жилищный надзор осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональный государственный жилищный надзор) в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, с учетом требований к организации и проведению государственного жилищного надзора, установленных Правительством Российской Федерации.

Должностные лица органов государственного жилищного надзора, муниципального жилищного контроля, являющиеся соответственно государственными жилищными инспекторами, муниципальными жилищными инспекторами, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право: выдавать предписания о прекращении нарушений обязательных требований, об устранении выявленных нарушений, о проведении мероприятий по обеспечению соблюдения обязательных требований.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что 20.09.2012 Государственной жилищной инспекцией Краснодарского края выдано Администрации Ейского городского поселения Ейского района Предписание N 001979: в срок до 28.11.2012 обеспечить адресацию заявления о переустройстве и (или) перепланировке в адрес органа местного самоуправления.

Статьей 288 Гражданского кодекса Российской Федерации предусмотрено, что жилые помещения предназначены для проживания граждан. Размещение собственником в принадлежащем ему жилом помещении предприятий, учреждений, организаций допускается только после перевода такого помещения в нежилое. Перевод помещений из жилых в нежилые производится в порядке, определяемом жилищным законодательством.

В силу статьи 14 ЖК РФ к компетенции органов местного самоуправления в области жилищных отношений относятся принятие в установленном порядке решений о переводе жилых помещений в нежилые помещения и нежилых помещений в жилые помещения, согласование переустройства и перепланировки жилых помещений.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 25 Жилищного кодекса Российской Федерации переустройство жилого помещения представляет собой установку, замену или перенос инженерных сетей, санитарно-технического, электрического или другого оборудования, требующие внесения изменения в технический паспорт жилого помещения, а перепланировка жилого помещения представляет собой изменение его конфигурации, также требующее внесения изменения в технический паспорт жилого помещения.

В силу пункта 1 статьи 26 ЖК РФ переустройство и (или) перепланировка жилого помещения проводятся с соблюдением требований законодательства по согласованию с органом местного самоуправления на основании принятого им решения.

Для проведения переустройства и (или) перепланировки жилого помещения собственник данного помещения или уполномоченное им лицо представляет в орган, осуществляющий согласование, по месту нахождения переустраиваемого и (или) перепланируемого жилого помещения документы, поименованные в пункте 2 статьи 26 Жилищного кодекса РФ.

В силу статей 5, 10 Закона Краснодарского края от 15.06.2005 N 15 896-КЗ "О порядке переустройства и (или) перепланировки нежилых помещений в многоквартирных жилых домах на территории Краснодарского края" к полномочиям органов местного самоуправления в Краснодарском крае в сфере правового регулирования отношений, возникающих при переустройстве и (или) перепланировке нежилых помещений, относятся:

принятие решений о согласовании или отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки нежилых помещений;

создание и организация деятельности межведомственных комиссий;

осуществление контроля за соблюдением заявителями условий проведения работ по переустройству и (или) перепланировке нежилых помещений;

прием завершенного переустройства и (или) перепланировки нежилых помещений;

решение в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Краснодарского края иных вопросов, связанных с обеспечением безопасности проживания граждан в жилищном фонде.

Материалами дела подтверждается (актом проверки от 20.09.2012 N 003207): проведенной проверкой установлено, что в нарушение требований Жилищного кодекса, решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилых помещений выданы ненадлежащим органом - МУ Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района", а не органом местного самоуправления - Администрацией Ейского городского поселения Ейского района.

В апелляционной жалобе Администрация Ейского городского поселения Ейского района приводит довод о том, что 24 июня 2010 года Администрацией Ейского городского поселения Ейского района вынесено постановление N 242 "Об органе местного самоуправления, осуществляющем перевод помещений в жилые (нежилые) и согласование переустройства и (или) перепланировки помещений", согласно которому полномочия по согласованию перепланировки и (или) переустройства помещений на территории Ейского городского поселения Ейского района делегированы Муниципальному учреждению "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района".

Данный довод подлежит отклонению, как основанный на неверном толковании норм законодательства.

В силу статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, данный Федеральный закон, другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

В соответствии с частью 4 статьи 7 вышеназванного Федерального закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 43 этого же Федерального закона в систему муниципальных правовых актов входят нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с последующими изменениями, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления главы муниципального образования является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных этим Федеральным законом.

Согласно статье 36 данного Федерального закона глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования: избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава; в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; издает в пределах своих полномочий правовые акты; вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Из анализа приведенных правовых норм следует, что глава муниципального образования является обязательным и ключевым элементом в структуре органов местного самоуправления, обладает особым статусом, обусловленным комплексным и приоритетным характером по отношению к другим должностным лицам и органам местного самоуправления. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании или представительным органом муниципального образования из своего состава, подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования. Глава наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, не подлежащими передаче другим органам местного самоуправления.

Учитывая особый статус главы муниципального образования, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что полномочия главы муниципального образования, как высшего должностного лица муниципального образования, не могут быть переданы иным должностным лицам местного самоуправления, несмотря на отсутствие в Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" прямого запрета на передачу этих полномочий. Исключением является предусмотренный частью 7 статьи 36 названного Закона случай досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

Подлежит отклонению довод апелляционной жалобы о том, что судом не были оценены представленные в материалы дела Постановления Главы Администрации Ейского городского поселения Ейского района от 24.06.2010 г. N 242, от 14.10.2010 г. N 427, Устав Ейского городского поселения Ейского района. Указанными Постановлениями преданы полномочия Администрации МУ "Управление архитектуры и градостроительства Ейского городского поселения Ейского района".

При этом суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что федеральным законодательством именно к полномочиям Главы Администрации относятся полномочия по принятию решений о согласовании или отказе в согласовании переустройства и (или) перепланировки нежилых помещений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно п. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличие у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Администрация не представила суду доказательства несоответствия оспариваемого им предписания действующему законодательству и нарушения им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Инспекция, в свою очередь, доказало обстоятельства, послужившие основанием для вынесения оспариваемого предписания.

Таким образом, суд первой инстанции обосновано пришел к выводу о том, что оспариваемое предписание соответствует требованиям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов заявителя.

Согласно ч. 3 ст. 201 АПК РФ, в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы о том, что проверка проведена с нарушением норм Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"

Согласно ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", основанием для проведения внеплановой проверки является, в том числе: истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или) выездной проверки в порядке, установленном соответственно статьями 11 и 12 настоящего Федерального закона.

Материалами дела подтверждается, что в отношении Администрации Ейского городского поселения Ейского района проведена внеплановая выездная проверка на основании распоряжения от 07.09.2012 N 2672.

С данным распоряжением, Глава Администрации Ейского городского поселения Ейского района Кульков В.В. ознакомлен лично 12.09.2012в 16-00 час., что подтверждается его подписью в акте проверки.

Целью проводимой проверки являлся контроль за исполнением ранее выданного предписания N 000365 от 27.06.2012.

По итогам проверки составлен акт проверки от 20.09.2012 N 003207, выдано оспариваемое предписание, которым предписано устранить выявленные нарушения.

Таким образом, проверка проведена в соответствии с требованиями 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции полно и всесторонне исследовал все обстоятельства дела, вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено, в связи с чем апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии со статьей 270 АПК РФ основанием для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2013 по делу N А32-29632/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения. соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Л.А. Захарова С.С. Филимонова