Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 17 апреля 2013 г. N 05АП-2212/13

г. Владивосток

17 апреля 2013 г.

Дело N А51-27477/2012

Резолютивная часть постановления оглашена 11 апреля 2013 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 17 апреля 2013 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Н.Н. Анисимовой,

судей А.В. Гончаровой, О.Ю. Еремеевой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания М.В. Ждановой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю,

апелляционное производство N 05АП-2212/2013

на решение от 11.01.2013

судьи Н.В. Колтуновой

по делу N А51-27477/2012 Арбитражного суда Приморского края

по заявлению Департамента градостроительства Приморского края (ИНН 2540138350, ОГРН 1072540011114, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 03.12.2007), казенного предприятия Приморского края "Единая дирекция по строительству объектов на территории Приморского края" (ИНН 2540139530, ОГРН 1082540000355, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 21.01.2008)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю (ИНН 2540106044, ОГРН 1042504366288, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 20.09.2004)

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью "Востокстройсервис" (ИНН 2536119611, ОГРН 1032501279238)

об оспаривании заключения,

при участии:

от Департамента градостроительства Приморского края - адвокат Науменко Р.В., доверенность N 17-03-09/835 от 13.03.2013, сроком до 31.12.2013;

от общества с ограниченной ответственностью "Востокстройсервис" - Андреева Н.Ю., доверенность от 10.08.2011, сроком на два года;

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю, казенного предприятия Приморского края "Единая дирекция по строительству объектов на территории Приморского края" - не явились, извещены;

УСТАНОВИЛ:

Департамент градостроительства Приморского края (далее по тексту - заявитель, департамент) и казенное предприятие Приморского края "Единая дирекция по строительству объектов на территории Приморского края" (далее по тексту - заявитель, предприятие, дирекция) обратились в Арбитражный суд Приморского края с заявлением о признании недействительным заключения государственной экологической экспертизы по проектной документации по объекту "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке. Корректировка", утвержденного приказом Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Приморскому краю (далее по тексту - управление, Росприроднадзор) от 01.03.2012 N 147 (в редакции уточнений, принятых судом в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Определением суда от 12.11.2012 к участию в деле в качестве третьего лица без самостоятельных требований было привлечено общество с ограниченной ответственностью "Востокстройсервис" (далее по тексту - третье лицо, общество).

Решением Арбитражного суда Приморского края от 11.01.2013 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, управление обратилось в Пятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой. В обоснование своих доводов Росприроднадзор ссылается на пункт 8 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее по тексту - Закон N 174-ФЗ) и указывает, что ввиду доработки проектной документации основания для проведения государственной экологической экспертизы (сокращенно - ГЭЭ) откорректированной документации имелись. Поскольку законодательство не содержит ограничений круга лиц, имеющих право подавать заявление на экспертизу, вывод суда первой инстанции о том, что заявление о проведении ГЭЭ было подано ненадлежащим заказчиком, является ошибочным и не соответствует законодательству об экологической экспертизе.

Также Росприроднадзор полагает, что заявители не обосновали уважительность причин пропуска трехмесячного срока на подачу заявления об оспаривании заключения, а судом не были исследованы представленные управлением документы, доказывающие факт осведомленности заявителей о результатах ГЭЭ.

Кроме того, управление пояснило, что судом первой инстанции было оставлено без удовлетворения его ходатайство о вызове экспертов в целях получения ответов на вопросы, задаваемые департаментом и третьим лицом о порядке прохождения экспертизы и о том, каким образом происходила оценка представленных на экспертизу материалов. Суд, отклонив ходатайство, лишил управление права на равную судебную защиту, гарантированного частью 2 статьи 7 АПК РФ.

Управление полагает, что указанные нарушения норм материального и процессуального права являются основанием для отмены судебного акта.

Департамент по тексту представленного в материалы дела отзыва, поддержанного в судебном заседании, а также дополнительных пояснений, возражал против доводов апелляционной жалобы. Считает обоснованным вывод суда первой инстанции о нарушении управлением порядка проведения государственной экологической экспертизы, проведенной по заявлению неуполномоченного лица, в связи с чем просил оставить решение суда без изменения.

Общество согласно поступившему в материалы дела отзыву, поддержанному в судебном заседании, с доводами апелляционной жалобы не согласилось, указав на обоснованность и законность принятого решения. В удовлетворении апелляционной жалобы просило отказать.

В судебном заседании 04.04.2013 по рассмотрению апелляционной жалобы судебной коллегией на основании статьи 163 АПК РФ был объявлен перерыв до 11.04.2013, о котором лица, участвующие в деле, были уведомлены путем размещения на официальном сайте суда информации о времени и месте продолжения судебного заседания.

Предприятие и Росприроднадзор, надлежащим образом извещенные о времени и месте судебного заседания с учетом разъяснений Пленума ВАС РФ, изложенных в пункте 5 постановления от 17.02.2011 N 12, явку представителей не обеспечили.

В соответствии со статьей 156 АПК РФ с учетом мнений представителей департамента и третьего лица судебная коллегия рассмотрела апелляционную жалобу по делу в отсутствие представителей лиц, не явившихся в судебное заседание.

Из материалов дела коллегией установлено следующее.

28.09.2009 между департаментом (государственный заказчик) и обществом (генеральный подрядчик) заключен государственный контракт N 2009-02/4 на выполнение строительно-монтажных работ по объекту: "Рекультивация существующего полигона твердых бытовых отходов в г. Владивостоке".

В соответствии с условиями государственного контракта (пункт 1.1) генподрядчик принял на себя обязательства по выполнению строительно-монтажных работ в соответствии с условиями настоящего контракта, заданием государственного заказчика и проектно-сметной документацией, включая работы, определенно в ней не упомянутые, но необходимые для полного сооружения объекта и нормальной его эксплуатации.

Технический надзор за выполнением строительно-монтажных работ объекта в соответствии с пунктом 1.2. государственного контракта осуществляет дирекция.

В целях реализации государственного контракта дирекцией было получено положительное заключение государственной экологической экспертизы по проекту "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке", выданное и утвержденное приказом управления от 14.08.2009 N 33-04П.

30.06.2009 предприятию было выдано разрешение на строительство данного объекта N RU 25304000-18 сроком действия до 30.03.2012.

В 2010 году по заказу дирекции разработчиками проектной документации ФГУП "Гостехстрой" была проведена корректировка проектной документации "Рекультивация существующего полигона ТБО в городе Владивостоке. Корректировка".

11.10.2010 департаментом утверждена государственная экспертиза откорректированной проектной документации.

29.12.2010 реализация государственного контракта была завершена, в связи с чем департаментом было выдано разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU25304000-22.

После ввода объекта в эксплуатацию приказом управления от 01.03.2012 N 147 было утверждено заключение государственной экологической экспертизы по проектной документации по объекту "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке. Корректировка", расположенного в черте г. Владивостока (Ленинский район) на побережье Уссурийского залива в районе б. Горностай на 15 км автотрассы Владивосток-Артем.

Согласно указанному заключению проектная документация "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке. Корректировка", обосновывающая намечаемую в связи с реализацией объекта государственной экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, не соответствует экологическим требованиям, установленным в области охраны окружающей среды. В заключение указано о невозможности реализации объекта экспертизы.

Не согласившись с отрицательным заключением государственной экологической экспертизы, посчитав, что данный акт не соответствует закону, заявители обратились в арбитражный суд с заявлением.

Исследовав доказательства по делу, оценив доводы представителей лиц, участвующих в деле, проверив правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта в силу следующих обстоятельств.

Часть 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусматривает, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 1 Закона N 174-ФЗ экологическая экспертиза - это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

Одним из принципов экологической экспертизы, указанных в статье 3 того же Закона, является обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы.

Аналогичные требования предусмотрены пунктами 4, 15 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 N 698 (далее по тексту - Постановление N 698).

Порядок проведения ГЭЭ установлен статьей 14 указанного закона и конкретизирован Административным регламентом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору государственной функции по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 30.10.2008 N 283 (далее по тексту - Административный регламент).

Так, согласно пункту 37 Административного регламента в процессе проведения государственной экологической экспертизы экспертная комиссия определяет:

- соответствие документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;

- полноту выявления масштабов прогнозируемого воздействия на окружающую среду в результате осуществления намечаемой деятельности и экологическую обоснованность допустимости ее реализации;

- достаточность предусмотренных мер по обеспечению экологической безопасности.

Исходя из анализа указанных норм, а также определения экологической экспертизы, закрепленного в статье 1 Закона 174-ФЗ, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что объектом государственной экологической экспертизы может быть лишь проектная документация и иные материалы намечаемой хозяйственной деятельности.

Вместе с тем, как следует из отрицательного заключения ГЭЭ от 01.03.2012, при проведении экологической экспертизы дана оценка не проектной документации, а оконченному строительством объекту, в том числе качеству выполнения строительно-монтажных работ, технологии их проведения, соответствия и (или) несоответствия выполненных работ проекту, оценке использованным при строительстве материалам.

В частности, из акта осмотра полигона ТБО от 02.02.2012 N 01, представленного в материалы дела и являющегося одним из документов, на основании которого проводилась ГЭЭ, следует, что Росприроднадзором осматривался готовый к эксплуатации объект строительства.

Следовательно, экспертам на момент проведения экологической экспертизы и составления заключения было известно о реализации объекта экологической экспертизы, а также то, что хозяйственная (или иная) деятельность - рекультивация полигона ТБО в г. Владивостоке уже произведена.

В этой связи суд первой инстанции обоснованно указал, что установление соответствия либо несоответствия объекта, законченного строительством, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, не относится к полномочиям Росприроднадзора при проведении ГЭЭ.

По правилам пункта 5 статьи 18 Закона N 174-ФЗ правовым последствием отрицательного заключения государственной экологической экспертизы является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы.

Принимая во внимание, что объект государственной экологической экспертизы (рекультивация полигона ТБО в г. Владивостоке) уже реализован, утверждение управлением спорного заключения не отвечает порядку проведения ГЭЭ, установленному Закону N 174-ФЗ, и фактически не направлено на правовые последствия, установленные данные Законом, а именно на запрет реализации объекта ГЭЭ.

Соответственно, суд первой инстанции обоснованно посчитал, что порядок проведения экспертизы не соответствует действующему законодательству.

Довод управления о том, что экспертиза проведена законно и обоснованно со ссылкой на пункт 8 статьи 11 Закона 174-ФЗ, не может быть принят коллегией во внимание в силу следующего.

Согласно пункту 7 статьи 14 Закона N 174-ФЗ результатом проведения государственной экологической экспертизы является заключение государственной экологической экспертизы, отвечающее требованиям статьи 18 названного Закона.

Согласно пункту 5 статьи 18 Закона N 174-ФЗ положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта

Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу. Положительное заключение государственной экологической экспертизы теряет юридическую силу в случае истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы.

В соответствии с пунктом 8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются объекты государственной экологической экспертизы, указанный в настоящей статье и ранее получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы, в случае:

- доработки такого объекта по замечаниям проведенной ранее государственной экологической экспертизы;

- реализации такого объекта с отступлениями от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или) в случае внесения изменений в указанную документацию;

- истечения срока действия положительного заключения государственной экологической экспертизы;

- внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы.

Из материалов дела видно, что положительное заключение ГЭЭ от 14.08.2009 содержит выводы экспертной комиссии о том, что проектные материалы соответствует требованиям природоохранного законодательства РФ, нормативной и инструктивно-методической документации, уровень воздействия на окружающую среду находится в пределах норм и требований обеспечения экологической безопасности, реализации проекта "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке" на земельном участке площадью 15,85 га является допустимым (л.д. 74).

Срок действия указанного положительного заключения ГЭЭ не установлен.

Согласно общим сведениям об объекте экспертизы "Рекультивация существующего полигона ТБО в г. Владивостоке. Корректировка" корректировка проектной документации была вызвана сокращением срока продолжительности строительства с 36,5 месяцев до 15 месяцев и отсутствием требуемой проектом индустриальной базы по выпуску специализированных гидротехнических ж/б изделий в установленные сроки и в необходимом количестве (л.д. 21).

Таким образом, корректировка проектной документации не предусматривала существенных изменений в части перечня природоохранных мероприятий или технических решений по сравнению с ранее предусмотренными в проектной документации. В этой связи в рамках выполнения работ по государственному контракту были реализованы те мероприятия в области охраны окружающей среды, которые изначально были предусмотрены проектной документацией и получили положительное заключение ГЭЭ.

Между тем, проведя ГЭЭ откорректированной проектной документации в части срока строительства и в части замены выпуска специализированных гидротехнических ж/б изделий на их приобретение, экспертная комиссия установила, что проектная документация не соответствует экологическим требованиям, тогда как ранее предусмотренная проектной документацией хозяйственная деятельность была признана соответствующей законодательству об охране окружающей среды.

Принимая во внимание, что проектная документация не претерпела значительных изменений, судебная коллегия приходит к выводу о том, что у управления при проведении ГЭЭ откорректированной проектной документации отсутствовали основания для признания природоохранных мероприятий, уже признанных надлежащими, не соответствующим экологическим требованиям.

То обстоятельство, что вследствие внесения изменений в документацию, получившую положительное заключение государственной экологической экспертизы, у Росприроднадзора в порядке пункта 8 статьи 11 Закона N 174-ФЗ имелись основания для проведения ГЭЭ откорректированной проектной документации, не свидетельствует о законности отрицательного заключения ГЭЭ, которое фактически отражает мнение экспертной комиссии в отношении законченного строительством объекта, что противоречит Закону N 174-ФЗ.

Признавая заключение ГЭЭ от 01.03.2012 недействительным в связи с нарушением порядка проведения государственной экологической экспертизы, суд первой инстанции также пришел к выводу о том, что общество не являлось лицом, уполномоченным на подачу заявления о проведении государственной экологической экспертизы. Указанный вывод суда обоснован ссылкой на абзац 6 пункта 1.1 части 1 статьи 14 Закона N 174-ФЗ.

Вместе с тем, буквальное прочтение указанной нормы права говорит о том, что при направлении материалов на государственную экологическую экспертизу объектов, указанных в подпункте 7.1 статьи 11 и подпункте 4.1 статьи 12 настоящего Федерального закона, правами и обязанностями в соответствии со статьями 26 и 27 настоящего Федерального закона обладает лицо, являющееся заказчиком в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Подпункт 7.1 статьи 11 и подпункт 4.1 статьи 12 Закона N 174-ФЗ к объектам, в отношении которых направление материалов на экспертизу осуществляет заказчик по Градостроительному кодексу РФ, относят объекты, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения.

Учитывая, что в материалах дела отсутствуют доказательства того, что объект "Рекультивация полигона ТБО в г. Владивостоке" расположен на землях особо охраняемых природных территорий федерального, регионального или местного значения, вывод суда первой инстанции о том, что общество безосновательно направило откорректированную проектную документацию на экспертизу, является необоснованным.

Одновременно коллегия учитывает условия государственного контракта, в силу которых третье лицо приняло на себя обязательства по выполнению строительно-монтажных работ в соответствии с условиями настоящего контракта.

К тому же, положения статьи 14 Закона N 174-ФЗ, устанавливающие порядок проведения государственной экологической экспертизы, не содержат ограниченного круга лиц, имеющих право подавать заявление.

Кроме того, пунктом 10 Административного регламента предусмотрено, что заказчиком организации и проведения государственной экологической экспертизы является физическое либо юридическое лицо, планирующее осуществлять хозяйственную и иную деятельность, способную оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую природную среду, а также органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, представляющие в соответствии с законодательством материалы на государственную экологическую экспертизу.

В тоже время, суд апелляционной инстанции отмечает, что оспариваемое заключение ГЭЭ от 01.03.2012 на странице 2 содержит информацию о том, что заказчиком ГЭЭ является дирекция.

Однако данные сведения не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и противоречат как пояснениям предприятия, так и третьего лица, которое в ходе судебного разбирательства подтвердило факт направления откорректированной проектной документации на экспертизу и факт оплаты данной экспертизы.

Указанное обстоятельство свидетельствует о ненадлежащей подготовке заключения ГЭЭ, отражающего несоответствующие фактическим обстоятельствам сведения.

Что касается довода Росприроднадзора о пропуске заявителями срока на подачу заявления в арбитражный суд, то он коллегией не принимается в силу следующего.

По правилам части 4 статьи 198 АПК РФ заявление о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Из материалов дела усматривается, что оспариваемое заключение утверждено приказом управления от 01.03.2012 N 147. Данное заключение в адрес департамента и дирекции не направлялось, доказательств обратного Росприроднадзором не представлено.

При этом заявление о проведении ГЭЭ в части корректировки проектной документации ни одним из заявителей в управление не подавалось, оплата за ее проведение не осуществлялась, акт выполненных работ не подписывался.

Фактически о наличии отрицательного заключения ГЭЭ от 01.03.2012 департаменту и дирекции стало известно из иска природоохранного прокурора об отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Принимая во внимание, что указанное исковое заявление было подготовлено прокурором 09.10.2012, а с заявлением об оспаривании заключения ГЭЭ в арбитражный суд департамент и предприятие обратились 03.11.2012, вывод суда первой инстанции о соблюдении заявителями срока на обращение в суд является правильным.

Доводы управления о том, что заявители, являясь заказчиками объекта строительства, были знакомы с результатами экспертизы от 01.03.2012, в связи с чем имели возможность подать заявление в суд в пределах трехмесячного срока, коллегия не принимает, поскольку доказательств того, что заключение ГЭЭ направлялось в адрес департамента и дирекции в материалах дела отсутствуют.

В силу пункта 8 статьи 18 Закона N 174-ФЗ заключение государственной экологической экспертизы может быть оспорено в судебном порядке.

Согласно пункту 29 Постановления N 698 заказчик документации, общественные организации, а также другие заинтересованные лица, не согласные с заключением государственной экологической экспертизы, имеют право обжаловать его в судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Принимая во внимание, что оспариваемым заключением констатирован факт ненадлежащего исполнения обязательств по государственному контракту, судебная коллегия приходит к выводу о том, что заключение экспертизы нарушает права и законные интересы заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, возлагая на них дополнительные обязанности, невыполнение которых может повлечь ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Учитывая, что управлением при проведении экспертизы был нарушен порядок, установленный Законом N 174-ФЗ, а выводы экспертной комиссии имеют противоречия с ранее изложенными выводами в отношении той же проектной документации, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно в порядке статьи 2 статьи 201 АПК РФ удовлетворил заявленные требования.

Нарушений норм процессуального права, в том числе являющихся безусловным основанием для отмены судебного акта, апелляционной инстанцией не установлено.

Довод управления о нарушении судом норм процессуального права, выразившемся в необоснованном отклонении ходатайства о вызове экспертов, коллегия не принимает как необоснованный, тем более, что, заявляя указанное ходатайство, Росприроднадзор не указал, какие обстоятельства, имеющие значение для дела могут подтвердить данные лица.

При таких обстоятельствах арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Приморского края от 11.01.2013 по делу N А51-27477/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Приморского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

Н.Н. Анисимова

Судьи

А.В. Гончарова О.Ю. Еремеева