Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы и особенности ее правового регулирования (Н.К. Потоцкий, "Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2007 г.)

Внутриорганизационная деятельность по кадровому
обеспечению уголовно-исполнительной системы
и особенности ее правового регулирования

Задачи стратегического управления, трактуемые в различных источниках как определенные промежуточные идеалы должного, обеспечиваются последовательным выполнением некоторых функций, в числе которых одно из главенствующих мест отводится функции кадрового обеспечения. Практика работы с кадрами в уголовно-исполнительной системе многообразна по своему содержанию и внешнему выражению, она проявляется в различных аспектах и связана с повседневной реализацией общих задач государственной кадровой политики, ориентирована на повышение роли кадров в управлении уголовно-исполнительной системой, формирование их активности, критического и новаторского мышления. Любой вид деятельности, имеющий системные признаки, реализуется через конкретные операции и действия", которые, в свою очередь, объединяясь по однородным целям или форме, определяют функции организационных структур управления и конкретных исполнителей, т.е. проявляются в функционально-целевом ее аспекте*(1). Поэтому при рассмотрении процессов кадрового обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы особую актуальность приобретают внутриорганизационные факторы, связанные с созданием функционально-целевой системы кадрового обеспечения, на которую возлагается решение задач управления кадровыми ресурсами и оперативного реагирования на изменения внешней среды.

Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению неоднородна и включает в себя несколько подсистем, в том числе: отбора, расстановки, перемещения и высвобождения кадров; воспитания; обучения, образования и профессиональной подготовки; социальной защиты служащих. Она носит системный характер, что детерминирует потребность определения ее системообразующих свойств и признаков. В связи с этим актуальным, на наш взгляд, представляется вопрос о классификации видов кадровой деятельности в уголовно-исполнительной системе на основе структурного и функционального анализа, характеристики субъектов и объектов, организационных связей между ними*(2).

В структуре существующих государственно-служебных правоотношений в уголовно-исполнительной системе выделяются различные направления. По нашему мнению, наиболее приемлемым критерием их классификации могут послужить функционально-целевые характеристики, которые определяют, в конечном итоге, и структуру самого государственно-служебного правоотношения, правовой статус его субъектов, характеристику объекта, формы и методы правового регулирования и организации.

Внутриорганизационная деятельность по кадровому обеспечению неразрывно связана с реализацией юридических правоотношений, возникающих в процессе организации прохождения государственной службы в уголовно-исполнительной системе, которые, в свою очередь, возможно рассматривать в качестве предмета кадровой работы. Понятие государственно-служебного правоотношения в современной литературе трактуется неоднозначно. Например, обращая внимание на сложный комплексный характер его содержания, Ю.Н. Старилов выделяет девять видовых групп общественных отношений, входящих в родовое понятие "государственно-служебное правоотношение", в том числе: в сфере кадровой политики; по формированию государственно-служебных правоотношений; по практическому функционированию государственной службы; по реализации принципов государственной службы; по формированию и реализации правового статуса государственного служащего; по прохождению государственной службы; по прекращению государственной службы; по управлению государственной службой; по проведению реформы государственной службы*(3). Такое широкое понимание содержания предмета государственно-служебных правоотношений, безусловно, применимо и к содержанию предметов правоотношений отдельных видов государственной службы, включая службу в уголовно-исполнительной системе. Исходя из анализа структуры, предложенной Ю.Н. Стариловым, возможно определение предмета внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы. На наш взгляд, в него органично вписываются виды правоотношений, возникающие по поводу повседневной реализации целей, задач, принципов кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе; по организации и осуществлению персоналом уголовно-исполнительной системы служебных прав и обязанностей, определяемых их общим, специальным, а в ряде случаев особенным статусами; по организации деятельности субъектов управления в области работы с кадрами как общей, так и специальной, в ряде случаев смешанной (специализированной) компетенции; по непосредственному осуществлению технологических операций по отбору, расстановке, выдвижению, перемещению и высвобождению кадров; по проведению воспитательной, культурно-массовой работы и социальной защиты служащих и их семей.

Организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы она означает наличие системы органов управления в области работы с кадрами, их классификации и определения компетенции, т.е. характеристики структуры управления "как специфического вида управленческой деятельности". В этом исследовании под структурой внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению мы будем понимать сочетание ее пространственных и временных характеристик, т.е. функциональную и временную сторону, включающие, соответственно, с одной стороны, - систему субъектов и объектов управления (статическая сторона), а с другой, - стадии, этапы, процедуры управления (динамическая сторона).

Выполнение основных подфункций кадрового обеспечения, объединяемых общим понятием "работа с кадрами", осуществляется всеми без исключения структурными подразделениями уголовно-исполнительной системы, которые, одновременно выполняя функции субъектов и объектов управления, образуют организационную основу кадровой деятельности. Система кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы подразумевает наличие управляющей и управляемой подсистем, при этом сложный характер их взаимодействия, обусловленный наличием органического единства и взаимозависимости субъектов и объектов, обуславливает подвижность их положения, что может проявляться в наличии черт субъекта и объекта одновременно у одного органа управления или его структурного подразделения.

Субъектами внутриорганизационной деятельности в данной сфере выступают ее органы и учреждения, а также их руководители, которые, являясь должностными лицами, непосредственно решают задачи кадрового обеспечения, выполняют исполнительно-распорядительные функции в этой области, производные от полномочий самих органов и учреждений. Названные структуры могут быть классифицированы и определены как субъекты управления общей компетенции в области кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы. Основными задачами субъектов кадровой деятельности общей компетенции является обеспечение реализации широкого круга мероприятий по осуществлению кадровой работы, координация деятельности в этом направлении структурных подразделений и должностных лиц, выполняющих специальные и специализированные функции в области работы с кадрами.

Помимо органов управления общей компетенции в уголовно-исполнительной системе отчетливо сложилось организационное построение функциональных структур кадрового обеспечения, которое включает кадровые аппараты; подразделения по работе с личным составом; органы управления образованием. Они образуют группу специальных субъектов внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению. Изучение основных нормативных документов, определяющих их правовое положение, позволяет выделить такие функционально-целевые блоки их деятельности, как: организация и непосредственное осуществление государственной политики в области кадрового обеспечения органов уголовно-исполнительной системы, обеспечение прохождения службы и осуществления трудовой деятельности персоналом, создание профессионального ядра служащих органов уголовно-исполнительной системы; реализация направлений государственной политики в области профессионального образования и научной деятельности уголовно-исполнительной системы; осуществление воспитательной работы.

В условиях обострения криминогенной обстановки, сложившейся неблагоприятной социально-экономической ситуации в стране одним из важнейших аспектов внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению становятся выработка и реализация мер, направленных на локализацию негативных воздействий на персонал в его повседневной профессиональной деятельности.

Субъекты и объекты управления представляют сложные образования, каждый из них в отдельности есть иерархически организованная система со своими элементами. Поэтому, на наш взгляд, полное отождествление субъектов и объектов внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению вряд ли допустимо, поскольку нелинейный характер внутренних организационных связей органов и учреждений уголовно-исполнительной системы и их подразделений, осуществляющих работу с кадрами в широком значении, обусловливает скорее не структурные, а функциональные (динамические) их отличия, что проявляется в чертах иерархичности, субординации и координации субъектов и объектов. В рассматриваемом нами случае под объектами внутри-организационной управленческой деятельности в области кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы следует понимать, с одной стороны, управляемую организационную подсистему кадрового обеспечения, т.е. находящиеся в прямом и функциональном подчинении структурные подразделения органов уголовно-исполнительной системы, с другой - регулируемые процессы этой деятельности: реализация целей, задач, принципов кадровой политики; установление служебных прав и обязанностей персонала; организационно-методическое обеспечение нижестоящих органов управления в области работы с кадрами; отбор, расстановка, выдвижение, перемещение и высвобождение кадров; воспитательная, культурно-массовая работа; обучение; социальная защита служащих и их семей.

Наличие внутриорганизационных связей между ними рассматривается как важнейший системообразующий признак*(4), определяющий особенности конкретной системы управления. В существующей системе управления кадровой работой в органах, исполняющих уголовные наказания, выделяются линейные (вертикальные и горизонтальные), функциональные, организационные связи.

Вертикальные связи существуют между соподчиненными субъектами и объектами этой деятельности. Особенно ярко это проявляется во взаимоотношениях субъектов управления общей компетенции, например, в иерархически построенной системе: "ГУИН Минюста России - УИН по субъекту Российской Федерации - учреждение, исполняющее наказание". Между такими субъектами взаимоотношения строятся по принципу четкой субординации, проявляющейся в компетенции вышестоящего субъекта осуществлять исполнительно-распорядительные функции в области кадровой работы по отношению к нижестоящим органам управления. Вертикальные связи могут существовать и внутри самих субъектов управления, что еще раз подчеркивает их сложный характер*(5). Например, такие связи возникают во взаимоотношениях между органом общей компетенции и его подразделениями, осуществляющими функции специальных или специализированных субъектов работы с кадрами: "руководитель органа - отдел кадров", "руководитель органа - кадровая комиссия или аттестационная комиссия". Наличие вертикальных связей не исключает наличия связей горизонтальных, которые в литературе определяются как связи субординационные*(6). Они возникают, как правило, между несоподчиненными друг с другом или не находящимися в функциональной зависимости субъектами кадровой деятельности, например, между руководителями отдела кадров и отдела по работе с личным составом в отдельном органе уголовно-исполнительной системы.

Более сложную организационную зависимость между субъектами и объектами управления в сфере внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы образуют функциональные связи. В общетеоретическом плане они состоят в реализации одним структурным подразделением права участвовать в решении вопросов, составляющих функциональную обязанность других подразделений, или же обязанность предоставлять другим подразделениям определенную информацию. Функциональные связи имеют широкое распространение между субъектами внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы; они могут возникать как внутри самих субъектов реализации кадровой работы, так и между структурными подразделениями субъектов и объектов управления в данной сфере. Значение функциональных зависимостей в системе кадровой работы очень велико, именно благодаря им взаимодействие управляющей и управляемой подсистем носит нелинейный характер и позволяет рассматривать субъекты и объекты внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению как сложные самоорганизующиеся образования, способные к поступательному развитию и адекватному восприятию воздействий внешних факторов*(7).

Организационные связи определяют функционально-целевую обособленность субъектов внутриорганизационной деятельности по кадровому обеспечению, образуя тем самым динамическую ее сторону, проявляющуюся в компетенции субъектов решать те или иные вопросы в области работы с кадрами. При этом они играют важную роль в реализации задач внешнего порядка, т.е. связаны с реагированием системы кадрового обеспечения на внешние воздействия. Характер их проявления в этом случае также неоднороден. Исходя из анализа структуры внешней деятельности уголовно-исполнительной системы возможно рассмотрение нескольких групп факторов, оказывающих как прямое, так и косвенное воздействие на подсистему кадрового обеспечения. К первой группе следует отнести воздействия, которые обусловлены функционированием непосредственно самой уголовно-исполнительной системы и связаны с удовлетворением количественных и качественных ее потребностей в кадрах. Вторая группа факторов обусловлена деятельностью уголовно-исполнительной системы как функциональной подсистемы государственного аппарата управления. В связи с этим существенное воздействие на работу с кадрами оказывают воздействия внешних органов управления, которые проявляются в реализации целей и задач кадровой политики государства в отношении всех правоохранительных органов и уголовно-исполнительной системы в частности. Третий блок воздействий внешнего характера опосредован наличием социальных, демографических, географических, экономических и других условий деятельности уголовно-исполнительной системы.

Таким образом, система структурных связей охватывает все процессы, происходящие как внутри, так и вне органов управления кадровой работой в уголовно-исполнительной системе и ее структурных подразделениях, обеспечивая нормальные условия для реализации ими своих полномочий. Структурные связи строятся по принципу сочетания линейных и функциональных зависимостей, что обусловливает линейно-функциональную структуру деятельности по кадровому обеспечению уголовно-исполнительной системы.

В связи с расширением диапазона кадровой деятельности к основным и вспомогательным субъектам, решающим задачи работы с кадрами в уголовно-исполнительной системе, предъявляются новые, повышенные требования*(8), что, на наш взгляд, предопределяет реализацию целей и задач кадровой политики государственного управления в уголовно-исполнительной системе на основе комплексного подхода в следующих основных направлениях правового регулирования внутриорганизационной деятельности:

1) создание условий для формирования и нормативное закрепление единых требований к кадровому составу Министерства юстиции РФ, включая служащих уголовно-исполнительной системы;

2) реорганизация системы управления кадровыми преобразованиями в уголовно-исполнительной системе;

3) развитие единой государственной системы профессиональной подготовки специалистов различных профилей для уголовно-исполнительной системы;

4) усиление социально-правовой защищенности служащих уголовно-исполнительной системы.

Для успешного проведения новаций в области исполнения наказаний приоритетное значение имеют ответы на вопросы: кто призван осуществлять реформу, каковы профессиональные установки и ценностные ориентации субъектов процесса реформирования? Свидетельством осознания этих проблем является, на наш взгляд, разработка Концепции совершенствования работы с кадрами в условиях реформирования уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденной в 2002 г. В Концепции констатируется, что решение проблем совершенствования кадрового обеспечения уголовно-исполнительной системы является непременным условием и важнейшим резервом ее реформирования.

Первым шагом в решении этих проблем является объективная оценка имеющегося кадрового потенциала этой системы. Поэтому не случайно в Концепции к основным направлениям работы с кадрами отнесено такое направление, как изучение общественного мнения о деятельности персонала учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Не менее важным является и изучение мнения самого профессионального сообщества. Изучение и учет общественного мнения, кроме того, есть одна из существенных предпосылок, способствующих принятию эффективных управленческих решений в области реализации уголовно-исполнительной политики. Позиция различных социальных и профессиональных групп по многим вопросам, связанным с отправлением правосудия и деятельностью пенитенциарных учреждений, оказывает влияние на разработку подходов к проблемам преступности в целом. Общественное мнение, например, может усиливать или, напротив, ослаблять действие официальных организаций в области осуществления контроля за криминальным поведением и ресоциализацией осужденных. Таким образом, характер и содержание представлений людей могут быть показателем успешности осуществления программ исправления осужденных или принятия правовых новелл по борьбе с преступностью, с точки зрения их ожидаемого воздействия на различные слои граждан или конкретную личность.

Н.К. Потоцкий,

доктор юридических наук,

профессор,

декан юридического факультета

Института международного права

и экономики им. А.С. Грибоедова

"Законы России: опыт, анализ, практика", N 12, декабрь 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Бачило И.Л. Информационное право: основы практической информатики: Учеб. пособ. М., 2001. С. 159.

*(2) См.: Обеспечение режима и надзора в исправительных колониях: Учеб.-метод. пособие для сотрудников исправительных учреждений и личного состава образовательных учреждений УИС. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 45.

*(3) Старилов Ю.Н. Служебное право: Учебник. М., 1996. С. 34-35.

*(4) См.: Ковалев О.Г. Профессиональная культура сотрудника уголовно-исполнительной системы (психолого-педагогические вопросы и проблемы формирования) / О.Г. Ковалев, С.Н. Емельянов. М.: Права человека, 2003. С. 69.

*(5) См.: Смирнов Л.Б. Уголовно-исполнительное право: Курс лекций. СПб., 2002. С. 91.

*(6) См.: Россинский Б.В. Административное право: Учеб. пособ. М., 2001. С. 10-12; Анисимков В.М. Реформа системы управления органами. С. 28.

*(7) См.: Обеспечение режима и надзора в исправительных колониях: Учеб.-метод. пособие для сотрудников исправительных учреждений и личного состава образовательных учреждений УИС. Рязань: Академия права и управления Минюста России, 2003. С. 41.

*(8) Лампасов Л.К. Организационно-экономические проблемы подготовки кадров управления производственно-хозяйственной деятельностью уголовно-исполнительной системы: Дисс. ... канд. экон. наук. М., 1997. С. 188.