Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 18 апреля 2013 г. N 02АП-1795/13

г. Киров

18 апреля 2013 г.

Дело N А28-10272/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 16 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 апреля 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Буториной Г.Г., Караваевой А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

при участии в судебном заседании:

представителя заявителя Пластининой У.Л., действующей на основании доверенности от 09.01.2013,

представителя ответчика Поповой А.И., действующей на основании доверенности Администрации от 20.03.2013 N 107-10-26, и доверенности МКУ "Городская реклама" от 04.02.2013 N 3.

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис"

на решение Арбитражного суда Кировской области от 23.01.2013

по делу N А28-10272/2012, принятое судом в составе судьи Волковой С.С.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" (ИНН: 4346019860, ОГРН: 1024301338313)

к администрации города Кирова (ИНН: 4345202157, ОГРН: 1074345045972),

третье лицо: отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову,

о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции,

установил:

общество с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" (далее - заявитель, ООО фирма "Лера Сервис", Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением к администрации города Кирова (далее - ответчик, Администрация) о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, изложенного в письме от 10.10.2012 N 1324.

Определением суда от 15.11.2012 в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен отдел государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Кирову (далее - третье лицо, отдел ГИБДД).

Решением Арбитражного суда Кировской области от 23.01.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, считая его вынесенным без учета обстоятельств, имеющих значение для дела, Общество обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

По мнению заявителя, судом не исследована законность ненормативного акта, в том числе не дана оценка полномочиям лица, подписавшего оспариваемый акт. При этом ООО фирма "Лера Сервис" обращает внимание на то, что передача властно-публичных полномочий органа местного самоуправления по выдаче разрешений и отказам в выдаче разрешений на установку рекламных конструкций является нарушением статьи 9 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе, Закон N 38-ФЗ). Передача таких полномочий каким-либо организациям, в том числе казенным учреждениям, не предусмотрена также ни Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), ни Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", кроме того, указанные действия по передаче властно-публичных полномочий лицу, являющемуся руководителем хозяйствующего субъекта, являются прямым нарушением статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Общество указывает на то, что судом не исследована взаимосвязь между актом проверки от 01.10.2012 N 63, на основании которого был составлен оспариваемый отказ от 10.10.2012 N 1324, и актом от 08.10.2012. Письмо об отзыве согласований от 10.12.2012 составлено через два месяца после выдачи отказа. На момент составления отказа в выдаче разрешения ответчик имел единственное основание для отказа - акт проверки от 01.10.2012 N 63. Заявитель отмечает, что не был уведомлен об отзыве какого-либо из пройденных согласований, а внутренняя переписка между ГИБДД и ответчиком не может служить правовым основанием для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции.

Также ООО фирма "Лера Сервис" считает ошибочным вывод суда первой инстанции о том, что Государственный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 52044-2003 "Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения", принятый и введенный в действие Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 22.04.2003 N 124-ст, является обязательным для исполнения. Кроме того, замеры, указанные в акте N 63, не соответствуют действительности, а ссылка ответчика на нарушение нормативных актов по безопасности дорожного движения не обоснованна.

Администрация представила письменный отзыв на апелляционную жалобу, в котором опровергает аргументы заявителя, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

В судебном заседании апелляционного суда представитель ООО фирма "Лера Сервис" настаивал на доводах апелляционной жалобы, представитель ответчика возражал против удовлетворения требований заявителя, просил оставить обжалуемое решение без изменения.

Отдел ГИБДД явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей третьего лица.

Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 28.09.2012 муниципальным казенным учреждением "Городская реклама" (далее - МКУ "Городская реклама"), уполномоченным на прием и рассмотрение заявлений на установку рекламных конструкций в черте муниципального образования "Город Киров", зарегистрировано заявление ООО фирма "Лера Сервис" от 28.12.2011 N 134 о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции (л.д. 16).

Общество указало следующие сведения о месте установки рекламной конструкции: г. Киров, поворот на Коминтерн, площадь информационного поля 64 кв.м. К заявлению приложены: лист согласований, эскиз, подписанный дизайнером г. Кирова, выкопировка с согласованиями инженерных служб.

10.10.2012 по результатам рассмотрения данного заявления директор МКУ "Городская реклама", действующий по доверенности от имени администрации города Киров, направил в адрес заявителя отказ в выдаче разрешения N 1324 со ссылкой на пункты 6.1, 6.6, 6.7 ГОСТ Р 52044-2003 и пункт 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе (л.д. 10).

К данному отказу приложен акт проверки от 01.10.2012 N 63, составленный комиссией МКУ "Городская реклама" по результатам проверки предполагаемого размещения средства наружной рекламы на территории муниципального образования "Город Киров", указанного в заявлении о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции и приложенных к нему документов, на соответствие законодательству о рекламе (л.д. 11-12).

Судом первой инстанции из пояснений представителя Администрации установлено, что после проведенной в октябре 2012 года контрольно-выездной проверки в отдел ГИБДД был сделан запрос от 05.10.2012 о проведении дополнительной экспертизы заявленных мест установки рекламных конструкций и отзыве согласований ГИБДД в случае выявления нарушений.

Из ответа главного государственного инспектора безопасности дорожного движения по городу Кирову от 10.12.2012 N 5/19930 следует, что прокуратурой города Кирова совместно с сотрудниками Госавтоинспекции и представителями МКУ "Городская реклама" проведены проверки соответствия установленных рекламных конструкций требованиям ГОСТ Р 52044-2003. По результатам проверок составлены акты, которыми зафиксированы нарушения требований ГОСТ Р 52044-2003 (в том числе акт от 08.10.2012). В связи с чем согласования на рекламные конструкции, отмеченные в данных актах, следует считать недействительными (л.д. 76).

В материалы дела представлен акт от 08.10.2012, составленный начальником отделения дорожной инспекции и организации дорожного движения ГИБДД по городу Кирову, государственным инспектором ОГИБДД УМВД России по городу Кирову, главным специалистом по выдаче разрешений МКУ "Городская реклама", согласно которому по результатам проверки места размещения наружной рекламы, расположенной у поворота на Коминтерн, выявлено, что отдельно стоящая рекламная конструкция площадью 64 кв.м. не соответствует пункту 6.6 ГОСТ Р 52044-2003, поскольку расстояние от рекламной конструкции до дорожного знака составляет 10,6 м. вместо предусмотренных 60 м., а также пункту 6.7 ГОСТ Р 52044-2003, так как расстояние между отдельно размещенными на одной стороне дороги средствами наружной рекламы составляет 3,4 м. вместо 100 м. (л.д. 77).

ООО фирма "Лера Сервис", полагая, что у ответчика не имелось предусмотренных Законом о рекламе оснований для отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании отказа от 10.10.2012 N 1324 незаконным.

Суд первой инстанции установил, что специально уполномоченный орган в установленном порядке не подтвердил соответствие размещения рекламной конструкции требованиям безопасности в области дорожного движения и пришел к выводу о том, что ответчик, являясь органом местного самоуправления, рассмотрев в порядке части 9 статьи 19 Закона о рекламе заявление о выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, правомерно выявил основания для отказа, предусмотренные пунктом 3 части 15 статьи 19 Закона о рекламе. Данный отказ признан судом законным и не нарушающим права Общества, в связи с чем в удовлетворении требований ООО фирма "Лера Сервис" было отказано.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 1 статьи 2 Закона N 38-ФЗ данный Закон применяется к отношениям в сфере рекламы независимо от места ее производства, если распространение рекламы осуществляется на территории Российской Федерации.

Требования к распространению наружной рекламы посредством использования рекламных конструкций установлены в статье 19 Закона N 38-ФЗ.

В соответствии с частью 9 статьи 19 Закона о рекламе установка рекламной конструкции допускается при наличии разрешения на установку рекламной конструкции, выдаваемого на основании заявления собственника или иного указанного в частях 5 - 7 настоящей статьи законного владельца соответствующего недвижимого имущества либо владельца рекламной конструкции органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, на территориях которых предполагается осуществить установку рекламной конструкции.

Согласно части 14 статьи 19 Закона N 38-ФЗ решение в письменной форме о выдаче разрешения или об отказе в его выдаче должно быть направлено органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа заявителю в течение двух месяцев со дня приема от него необходимых документов.

В случае отказа органа местного самоуправления муниципального района или органа местного самоуправления городского округа в выдаче разрешения заявитель в течение трех месяцев со дня получения решения об отказе в выдаче разрешения вправе обратиться в суд или арбитражный суд с заявлением о признании такого решения незаконным (часть 16 статьи 19 Закона N 38-ФЗ).

ООО фирма "Лера Сервис" обратилось в арбитражный суд с требованием о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции от 10.10.2012.

Частью 4 статьи 200 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, в том числе наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие).

Пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа отнесена выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций на территории городского округа, осуществляемые в соответствии с Федеральным законом "О рекламе".

Полномочия, которыми в целях решения вопросов местного значения наделены органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов, предусмотрены в части 1 статьи 17 Закона N 131-ФЗ, пункт 3 которой в числе прочих полномочий указывает создание муниципальных предприятий и учреждений, осуществление финансового обеспечения деятельности муниципальных казенных учреждений и финансового обеспечения выполнения муниципального задания бюджетными и автономными муниципальными учреждениями, а также формирование и размещение муниципального заказа.

Из совокупности приведенных норм следует, что законодательно для решения вопроса местного значения о выдаче разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа предусмотрена возможность создания органом местного самоуправления муниципальных предприятий и учреждений.

Постановлением администрации города Кирова от 10.10.2011 N 3326-П утвержден Устав МКУ "Городская реклама".

Виды деятельности данного учреждения определены в пункте 2.3 Устава, к числу которых относятся: прием и рассмотрение заявлений на установку рекламных конструкций в черте муниципального образования "Город Киров", проведение консультаций, подготовка документов для получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, осуществление деятельности по заключению, изменению, расторжению договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на объектах муниципальной и государственной собственности, находящихся в ведении органов местного самоуправления и другие.

Согласно данному Уставу полномочиями по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа МКУ "Городская реклама" не наделено.

Порядок и требования к проектированию, определению и согласованию мест размещения, установке, эксплуатации, демонтажу рекламных конструкций на территории муниципального образования "Город Киров" урегулированы Положением о размещении средств наружной рекламы в муниципальном образовании "Город Киров", утвержденным решением Кировской городской Думы от 27.08.2008 N 19/24 (далее - Положение N 19/24).

Раздел 2 данного Положения определяет полномочия органов, осуществляющих регулирование деятельности по установке и эксплуатации рекламных конструкций.

Согласно подпункту "б" пункта 2.1.2 администрация муниципального образования "Город Киров" выдает разрешения на установку и эксплуатацию рекламных конструкций в соответствии с порядком оформления разрешительной документации.

Муниципальное учреждение "Городская реклама" в соответствии с подпунктом "ж" пункта 2.1.3 производит прием и рассмотрение заявлений на установку рекламных конструкций в черте муниципального образования "Город Киров".

Таким образом, в муниципальном образовании "Город Киров" специального учреждения или предприятия, наделенного полномочиями по выдаче разрешений на установку рекламных конструкций, не создано, данный вопрос местного значения решается непосредственно органами местного самоуправления в лице Администрации.

Оспариваемый отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции от 10.10.2012 N 1324, являющийся предметом спора по настоящему делу, подписан не должностным лицом Администрации, а директором МКУ "Городская реклама" Молчановой Т.В., действующей по доверенности.

Согласно статье 2 Закона N 131-ФЗ вопросы местного значения - это вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно; органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Из приведенных положений Закона N 131-ФЗ следует, что вопросы местного значения могут решаться непосредственно должностными лицами органа местного самоуправления, полномочия которых не могут быть переданы по гражданско-правовой сделке путем выдачи доверенности.

Согласно части 2 статьи 17 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений и органы местного самоуправления городских округов вправе в соответствии с уставами муниципальных образований принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для поселения и городского округа работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения поселений, предусмотренных пунктами 7.1 - 9, 15 и 19 части 1 статьи 14 настоящего Федерального закона, и вопросов местного значения городских округов, предусмотренных пунктами 7.1 - 11, 20 и 25 части 1 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Поскольку выдача разрешений на установку рекламных конструкций на территории городского округа, предусмотренная пунктом 26.1 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ, не отнесена к вопросам местного значения городского округа, к решению которых могут быть привлечены граждане, такие вопросы могут решаться только органами местного самоуправления или специально созданными учреждениями или предприятиями.

На основании изложенного апелляционный суд приходит к выводу о том, что отказ в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции от 10.10.2012 N 1324 подписан лицом, не наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения. Данные обстоятельства свидетельствуют о незаконности оспариваемого отказа и о нарушении прав заявителя в сфере осуществляемой им предпринимательской деятельности.

Согласно части 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

С учетом изложенного, доводы ООО фирма "Лера Сервис", приведенные в апелляционной жалобе в обоснование требования об оспаривании отказа в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции, судом апелляционной инстанции не рассматриваются, поскольку оценка оснований для отказа не может быть осуществлена в случае принятия такого решения неуполномоченным лицом.

В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 201 АПК РФ в резолютивной части решения по делу об оспаривании ненормативных правовых актов, решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц должно содержаться указание на признание оспариваемого акта недействительным или решения незаконным полностью или в части и обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя либо на отказ в удовлетворении требования заявителя полностью или в части.

Апелляционный суд полагает, что в целях восстановления прав заявителя администрации города Кирова следует рассмотреть заявление Общества от 28.12.2011 рег. N 134.

При таких обстоятельствах апелляционная жалоба заявителя подлежит удовлетворению. Решение суда первой инстанции подлежит отмене на основании пункта 1 части 1 статьи 270 АПК РФ с принятием нового судебного акта об удовлетворении требований ООО фирма "Лера Сервис" о признании незаконным отказа администрации города Кирова от 10.10.2012 N 1324 и обязании ответчика рассмотреть заявление ООО фирма "Лера Сервис" от 28.12.2011 рег. N 134 в течение месяца с момента принятия настоящего постановления.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

При обращении в суд первой инстанции Общество по платежному поручению от 16.10.2012 N 001647 уплатило государственную пошлину в размере 2000 рублей. Указанная сумма на основании статьи 110 АПК РФ подлежит взысканию с ответчика.

Согласно пункту 15 информационного письма Президиума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 25.05.2005 N 91 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами главы 25.3 Налогового кодекса Российской Федерации" при обжаловании судебных актов по делам о признании ненормативного правового акта недействительным и о признании решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными государственная пошлина уплачивается юридическими лицами в размере 1000 рублей.

Судебные расходы, понесенные в связи с уплатой государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы в размере 1000 рублей также подлежат возмещению Обществу за счет Администрации.

Государственная пошлина за рассмотрение апелляционной жалобы уплачена заявителем по платежному поручению от 01.02.2013 N 000176 в размере 2000 рублей, в связи с чем на основании статьи 333.40 Налогового Кодекса Российской Федерации плательщику следует возвратить из федерального бюджета 1 000 рублей излишне уплаченной государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 1 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Кировской области от 23.01.2013 по делу N А28-10272/2012 отменить и принять по делу новый судебный акт: требования общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" удовлетворить, признать незаконным отказ администрации города Кирова в выдаче разрешения на установку рекламной конструкции от 10.10.2012 N 1324 и обязать администрацию города Кирова рассмотреть заявление общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" от 28.12.2011 рег. N 134 в течение месяца с момента принятия настоящего постановления.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" (ИНН: 4346019860, ОГРН: 1024301338313) из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1000 рублей, излишне уплаченную по платежному поручению от 01.02.2013 N 000176.

Выдать справку на возврат государственной пошлины.

Взыскать с администрации города Кирова (ИНН: 4345202157, ОГРН: 1074345045972) в пользу общества с ограниченной ответственностью фирма "Лера Сервис" (ИНН: 4346019860, ОГРН: 1024301338313) 2000 рублей судебных расходов, понесенных в связи с уплатой государственной пошлины по делу, и 1000 рублей судебных расходов, понесенных в связи с уплатой государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, а всего 3000 рублей.

Арбитражному суду Кировской области на основании части 2 статьи 319 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выдать исполнительный лист.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

Г.Г. Буторина А.В. Караваева