Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 5 марта 2013 г. N 02АП-1587/13

г. Киров

05 марта 2013 г.

Дело N А29-9710/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 марта 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 05 марта 2013 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Ившиной Г.Г.,

судей Караваевой А.В., Кононова П.И.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Бородиной Н.А.,

без участия в судебном заседании представителей сторон,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Агентства Республики Коми по социальному развитию

на определение Арбитражного суда Республики Коми от 23.01.2013 о прекращении производства по делу N А29-9710/2012, принятое судом в составе судьи Шишкина В.В.,

по заявлению Агентства Республики Коми по социальному развитию (ИНН: 1101486283, ОГРН: 1041100439302)

к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (ИНН: 1101486396, ОГРН: 1051100457430), территориальному отделу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми в Усть-Куломском районе,

о признании недействительными представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, от 17.09.2012 N 54 и N 55, а также решения по жалобе на указанные представления от 31.10.2012,

установил:

Агентство Республики Коми по социальному развитию (далее - заявитель, Агентство) обратилось в Арбитражный суд Республики Коми с заявлением о признании недействительными представлений территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми в Усть-Куломском районе (далее - территориальный отдел Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе, надзорный орган) об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, от 17.09.2012 N 54 и N 55, а также решения Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Республике Коми (далее - Управление Роспотребнадзора) по жалобе на указанные представления от 31.10.2012.

Определением суда от 23.01.2013 в соответствии со статьей 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) производство по делу прекращено в связи с неподведомственностью арбитражному суду дел данной категории.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая, что он принят с нарушением норм материального и процессуального права, Агентство обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение суда первой инстанции о прекращении производства по делу отменить и разрешить вопрос по существу.

Заявитель отмечает, что по причине отсутствия в штатном расписании Агентства такой должности, как директор, из представлений территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе от 17.09.2012 N 54 и N 55 не представляется возможным установить, кого надзорный орган привлекает к ответственности. По его мнению, данное обстоятельство в совокупности с тем фактом, что Агентство возглавляет руководитель, а не директор, и данные должности не тождественны, свидетельствует о том, что оспариваемые представления внесены в адрес юридического лица - Агентства Республики Коми по социальному развитию, а не в адрес должностного лица, и возлагают обязанность по их рассмотрению и принятию соответствующих мер именно на юридическое лицо.

Таким образом, заявление по настоящему делу в порядке главы 24 АПК РФ подано надлежащим лицом, а указанный спор подведомствен арбитражному суду.

Также заявитель жалобы обращает внимание на то, что в представлениях от 17.09.2012 речь идет о ненадлежащем контроле за деятельностью Государственного бюджетного учреждения Республики Коми "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Усть-Куломского района" (далее - Учреждение), приведшем к совершению административного правонарушения должностным лицом данного Учреждения. Вместе с тем контрольные функции за деятельностью Учреждения у Агентства отсутствуют, поскольку Учреждение является самостоятельным юридическим лицом, его директор осуществляет руководство Учреждением на основе единоначалия.

Кроме того, Агентство считает, что представление может быть внесено только после того, как вина лица, привлекаемого к административной ответственности, будет установлена и доказана в регламентированном Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) порядке. В этой связи заявитель отмечает, что Агентство не принимало участия в проведении проверки в отношении Учреждения и в рассмотрении дела об административном правонарушении в отношении его директора и иных работников. Надзорным органом не доказан и в представлениях не отражен факт бездействия, необеспечения со стороны Агентства должного контроля за деятельностью Учреждения и исполнением трудовых обязанностей его директором, которые привели к последствиям, установленным в рамках производства по делу об административном правонарушении. Исходя из изложенного заявитель делает вывод о том, что в данном случае ответчик, проводящий проверку в отношении одного юридического лица, вносит представление в адрес другого юридического лица, вина которого в совершении действий (бездействия), способствовавших совершению административного правонарушения, доказана не была. Следовательно, представления являются процессуальными документами, возлагающими на лицо, в отношении которых они вынесены, определенные обязанности, и затрагивающими его права.

Также Агентство не согласно с решением Управления Роспотребнадзора по жалобе на указанные представления от 31.10.2012 по приведенным в данной жалобе доводам.

Управление Роспотребнадзора в письменном отзыве на апелляционную жалобу считает определение суда не подлежащим отмене.

Стороны явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом. Заявитель просит рассмотреть жалобу в отсутствие представителя. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие представителей сторон.

Законность определения Арбитражного суда Республики Коми проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 03.09.2012 на основании распоряжения заместителя руководителя Управления Роспотребнадзора от 20.08.2012 N 994 должностными лицами Территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе в отношении ГБУ РК "Социально-реабилитационный центр для несовершеннолетних Усть-Куломского района" проведена плановая проверка.

В ходе указанной проверки были выявлены нарушения требований санитарного законодательства, которые отражены проверяющими в акте проверки от 14.09.2012 N 41 (л.д. 77-79).

В связи с выявленными нарушениями директор Учреждения Напалкова А.А. постановлениями начальника территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе от 17.09.2012 N 99 и N 100 привлечена к административной ответственности за нарушения санитарно-эпидемиологических правил на основании статей 6.3, 6.6 КоАП РФ (л.д. 149-150, 162-163).

При рассмотрении указанных дел об административных правонарушениях должностным лицом надзорного органа были установлены причины и условия, которые привели к тому, что в Учреждении не соблюдаются условия для благоприятной санитарно-эпидемиологической обстановки, в качестве которых среди прочих названо также отсутствие контроля за выполнением должностных обязанностей руководителем социального Учреждения со стороны Агентства Республики Коми по социальному развитию.

Установив, что в соответствии с Положением об Агентстве Республики Коми по социальному развитию, утвержденным постановлением Правительства Республики Коми от 19.12.2011 N 580, одной из основных задач деятельности Агентства является обеспечение социальной поддержки граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе детей-сирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, а для реализации возложенных задач Агентство помимо прочего осуществляет надзор за деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане, а также исполняет функции по контролю за предоставлением государственными учреждениями Республики Коми мер социальной поддержки, социальных гарантий, государственной социальной помощи, социального обслуживания населения, при этом руководство деятельностью Агентства осуществляет его Руководитель, который в свою очередь назначает на должность и освобождает от должности в установленном порядке руководителей государственных учреждений Республики Коми и решает вопросы о применении к ним мер дисциплинарных взысканий и поощрений, начальник территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе выдал в адрес руководителя Агентства представления от 17.09.2012 N 54 и N 55 об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (л.д. 12-15).

Названные представления были обжалованы заявителем в Управление Роспотребнадзора, решением которого от 31.10.2012 признаны законными и обоснованными (л.д. 17-20). Также было признано, что при составлении оспоренных процессуальных документов должностным лицом, выдавшим представления, были допущены ошибки при указании должности руководителя Агентства (представления внесены в адрес директора, однако данная должность в штатном расписании Агентства отсутствует), что вместе с тем не повлекло прекращения обязанности его руководителя по исполнению требований, предусмотренных частью 2 статьи 29.13 КоАП РФ.

Не согласившись с представлениями территориального отдела Управления Роспотребнадзора в Усть-Куломском районе об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, от 17.09.2012 N 54 и N 55 и решением Управления Роспотребнадзора по жалобе на указанные представления от 31.10.2012, заявитель обратился в Арбитражный суд Республики Коми с требованием о признании их недействительными.

Суд первой инстанции пришел к выводу о неподведомственности данного спора арбитражному суду, поскольку оспариваемые представления и решение не относятся к ненормативным правовым актам государственных органов, которые могут быть обжалованы в арбитражном суде в порядке главы 24 АПК РФ, в связи с чем на основании статьи 150 АПК РФ прекратил производство по делу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения определения суда исходя из следующего.

В соответствии со статьей 27 АПК РФ арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 20.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.11.2008 N 60), судам необходимо выделять в числе представлений, обязательных для рассмотрения лицами, которым они адресованы: 1) представления административных органов (должностных лиц), осуществляющих государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства; 2) представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (статья 29.13 КоАП РФ).

Предусмотренные статьей 29.13 КоАП РФ представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ответственность за невыполнение которых установлена статьей 19.6 КоАП РФ), в случае, если они вынесены на основании обстоятельств, отраженных в постановлении по делу об административном правонарушении, могут быть обжалованы вместе с таким постановлением по правилам, определенным параграфом 2 главы 25 АПК РФ.

Отдельное обжалование представлений об устранении причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения, осуществляется в случаях и в порядке, определенных главой 24 АПК РФ.

В соответствии с частью 1 статьи 29.13 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий.

Таким образом, конструкция указанной статьи предусматривает право должностных лиц административных органов, вносить представления по результатам административного производства различным субъектам: как юридическому лицу, так и должностным лицам.

Материалами дела подтверждается, что оспариваемые представления внесены по результатам административного производства в целях устранения причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений директором Учреждения Напалковой А.А., привлеченной надзорным органом к административной ответственности на основании статей 6.3, 6.6 КоАП РФ.

Содержание представлений свидетельствует о том, что данные правовые акты внесены в адрес должностного лица - руководителя Агентства как лица, не осуществлявшего должного контроля за исполнением трудовых обязанностей Напалковой А.А. Предписывающая часть представлений с требованием рассмотреть их и принять соответствующие меры также адресована руководителю Агентства.

Из смысла положений статьей 27, 29 АПК РФ следует, что определяющими моментами отнесения того или иного дела к подведомственности арбитражных судов является субъектный состав и предмет спора (экономический характер требования).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ, арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражном суде.

Поскольку представления внесены в адрес должностного лица и не в связи с привлечением к административной ответственности возглавляемого им юридического лица, а именно по причине ненадлежащего исполнения трудовых обязанностей другого должностного лица, при этом не содержат властных предписаний в адрес юридического лица, направлены руководителю Агентства и именно для него влекут соответствующие правовые последствия, права и законные интересы Агентства при осуществлении им предпринимательской или иной экономической деятельности не затрагивают (предмет спора не имеет экономического характера), суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что данное дело не может рассматриваться арбитражным судом.

В этой связи представляется также правомерным и вывод суда относительно отсутствия оснований для оценки в рамках арбитражного судопроизводства с точки зрения законности или незаконности вынесенного по результатам рассмотрения жалобы на оспариваемые представления решения Управления Роспотребнадзора от 31.10.2012.

Аргументы апелляционной жалобы относительно ошибочности указания должности лица, в адрес которого внесены представления, были исследованы судом первой инстанции и получили надлежащую правовую оценку. Мнение заявителя о том, что поскольку в штатном расписании Агентства отсутствует должность директора, указанная в оспариваемых представлениях, то такие представления следует считать внесенными в адрес не должностного, а юридического лица, является ошибочным. Из текста правовых актов однозначно усматривается, какое именно лицо обязано в установленном порядке рассмотреть требования надзорного органа и принять соответствующие меры. Неуказание фамилии, имени и отчества должностного лица также не может свидетельствовать о внесении представлений в адрес иного субъекта.

Факт отсутствия у директора Агентства контрольных функций за деятельностью Учреждения опровергается нормами Положения об Агентстве Республики Коми по социальному развитию.

Также подлежат отклонению доводы заявителя жалобы о том, что представление может быть внесено только после того, как вина лица, привлекаемого к административной ответственности, будет установлена и доказана в регламентированном законом порядке, поскольку в рассматриваемом случае в отношении Агентства или его руководителя производство по делу об административном правонарушении не возбуждалось, их вина не устанавливалась, а внесенные в адрес должностного лица представления не свидетельствуют о применении к нему меры административной ответственности и лишь являются способом реагирования органа, рассматривающего административное дело, на неправомерные действия (бездействие) лица, создавшего условия, способствующие совершению правонарушений.

На основании изложенного доводы апелляционной жалобы относительно подведомственности рассматриваемого заявления арбитражному суду судом апелляционной инстанции отклоняются как основанные на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Апелляционный суд находит обжалуемое определение суда законным и не усматривает правовых оснований для его отмены.

Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 270 АПК РФ и являющихся безусловными основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Вопрос о взыскании государственной пошлины по апелляционной жалобе не рассматривался, так как на основании пункта 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации заявитель жалобы освобожден от ее уплаты.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Республики Коми от 23.01.2013 по делу N А29-9710/2012 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Агентства Республики Коми по социальному развитию - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в случаях и в порядке, установленных Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Председательствующий

Г.Г. Ившина

Судьи

А.В. Караваева П.И. Кононов