Право пользования участками недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых: из практики арбитражного суда (И.В. Макаров, "Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 1, январь-февраль 2008 г.)

Право пользования участками недр при установлении факта открытия
месторождения полезных ископаемых: из практики арбитражного суда

Развитие российского ТЭК признано одним из приоритетных направлений отечественной экономики. В сентябре 2003 г. Правительство РФ приняло документ, определивший направления деятельности предприятий ТЭК на ближайшие десятилетия, - Энергетическую стратегию РФ до 2020 г.*(1)

Мировой опыт свидетельствует, что развитие высоких технологий и повышение уровня жизни населения обязательно сопровождаются увеличением потребностей в энергоресурсах. Это особенно хорошо видно на примере Западной Европы.

Перспективные и прогнозные запасы нефти в России оцениваются в 62,7 млрд тонн*(2). Нефтяные месторождения открыты на территориях 36 из 89 субъектов Российской Федерации, в 30 из них ведется добыча углеводородного сырья. К настоящему времени в России открыто около 2000 нефтяных и нефтегазовых месторождений, однако около 900 нефтяных месторождений по различным причинам не осваиваются. Из них примерно 85% находятся в Западной Сибири.

Ведущее место принадлежит Уральскому федеральному округу, где запасы природного газа составляют 75% от общероссийских; запасы нефти - 68%; объем добычи газа и нефти - 92 и 65% соответственно. Основная добыча производится в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах, а также в Тюменской области*(3). Большая часть остальных месторождений приходится на Урало-Поволжье и Европейский Север России.

В хозяйственной деятельности нефтегазового сектора традиционно выделяются два наиболее крупных этапа:

- поисково-разведочный;

- этап промышленного освоения (добычи) ресурсов нефти и газа*(4).

Основу развития нефтяной и газовой промышленности составляет подготовка запасов нефти и газа в результате проведения геолого-поисковых и разведывательных работ. Современные поисковые и поисково-разведочные работы включают: научные исследования; геологические, геофизические и геохимические изыскания; параметрическое, структурное и глубокое поисковое и разведочное бурение скважин.

Поиск и разведку нефтяных и газовых месторождений ведут специализированные организации, геологоразведочные подразделения, входящие в состав хозяйствующих субъектов. Поисково-разведочный этап разделяется на несколько стадий, начиная с региональных исследований и заканчивая целенаправленным поиском и разведкой месторождений нефти и газа*(5).

На этапе поиска и разведки запасов (до начала промышленной разработки) территорию принято считать перспективным или потенциальным нефтегазодобывающим районом*(6).

С точки зрения внутренних закономерностей формирования нефтегазового сектора поисково-разведочный этап характеризуется следующим:

- практически невозможно заранее спрогнозировать его длительность и величину затрат, особенно на стадиях, предшествующих детальной разведке запасов нефти и газа;

- его можно определить как чисто затратный, притом без каких-либо надежных гарантий получения экономического эффекта в будущем.

Даже если вероятность открытия промышленных запасов нефти и газа достаточно высока, размеры потенциального экономического эффекта от их освоения все равно остаются под вопросом*(7).

Как показывает исторический опыт освоения многих нефтегазоносных территорий, длительность и результативность поисково-разведочного этапа зависят от множества объективных и субъективных факторов:

- особенностей объектов поиска, их сложности и доступности с учетом накопленного научного опыта и технических возможностей;

- наличия или отсутствия необходимых ресурсов для выполнения работ;

- текущей потребности в нефти и газе (конъюнктуры рынка) и прогнозов ее изменения;

- общей экономической (состояние экономики, уровень хозяйственного развития страны и региона) и политической (включая геополитические аспекты) ситуации;

- подходов к организации хозяйственной деятельности и регулированию нефтегазового сектора (на рыночных принципах или в рамках плановой экономики);

- единства или, наоборот, расхождения взглядов и оценок специалистов на перспективность конкретных территорий и т.д.*(8)

Действие перечисленных факторов взаимосвязано и может быть противоречивым (разнонаправленным): одни из них могут стимулировать развитие геологических исследований и поисков нефти и газа, а другие, наоборот, сдерживать. Но принципиально важным является следующий момент: задачи, решаемые в рамках поисково-разведочного этапа развития нефтегазового сектора, связаны преимущественно с мыслями о будущем, а подходы и масштабы их реализации ограничиваются сегодняшними возможностями. Компромисс между двумя сторонами проблемы в каждом конкретном случае достигается по-разному*(9).

Для этапа поиска и разведки нефтегазовых ресурсов характерны дискуссии среди специалистов относительно того, где, когда и с какой интенсивностью следует вести геологические исследования и работы. Это обстоятельство усиливает неопределенность результатов поиска. Кроме того, на данном этапе нередко возникают правовые споры в сфере публично-правовых отношений. Так, Государственное предприятие Ханты-Мансийского автономного округа - Югры "Тендерресурс" (далее - ГП "Тендерресурс") обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа с заявлением о признании незаконным бездействия Управления по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре, выразившегося в непринятии решения об установлении факта открытия нефтяных месторождений: Малоатлымского, Абаза-ровского, Рыбаловского, Средневайского, Северо-Вайского, Бушковского, им. Щербины и обязании выдать свидетельства об установлении факта открытия указанных нефтяных месторождений.

Арбитражным судом установлено, что протоколом от 19 мая 2004 г. N 460(м)-2004 заседания центральной комиссии Министерства природных ресурсов Российской Федерации по государственной экспертизе запасов полезных ископаемых (секция нефти и газа) за 2003 г. установлен факт открытия заявителем нефтяных месторождений: Малоатлымского, Абазаров-ского, Рыбаловского, Средневайского, Северо-Вайского, Бушковского, им. Щербины. В связи с этим 24 июня 2005 г. ГП "Тендерресурс" обратилось в Территориальное агентство по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (приказом Федерального агентства по недропользованию от 19 января 2007 г. N 58 Территориальное агентство по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре переименовано в Управление по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре) с заявлением о признании факта открытия нефтяных месторождений: Малоатлымского, Абазаров-ского, Рыбаловского, Средневайского, Северо-Вайского, Бушковского, им. Щербины.

Письмом от 21 июля 2005 г. N 1061 в установлении факта было отказано в связи с несоблюдением в полном объеме требований Инструкции к приказу МПР РФ от 11 ноября 2004 г. N 689.

23 августа 2006 г. ГП "Тендерресурс" обратилось в Федеральное агентство по недропользованию с жалобой на бездействие ответчика, однако ему было отказано в установлении факта открытия месторождений, поскольку заявителем пропущен месячный срок на подачу заявки. Право на установление факта открытия месторождений предоставлено ему с 11 ноября 2004 г., и открытые в 2002-2003 гг. месторождения не могут быть зарегистрированы в 2006 г.

Представленные в Управление по недропользованию по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре документы не возвращены, свидетельства, подтверждающие факт открытия месторождений, не выданы. В связи с этим ГП "Тендерресурс" обратилось в арбитражный суд с указанным заявлением.

В силу ст. 10.1 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" одним из оснований возникновения права пользования участками недр помимо прочих, указанных в данной статье, является решение комиссии. Такая комиссия создается федеральным органом управления государственным фондом недр. В ее состав включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр. При этом подразумевается, что пользователь должен провести работы по геологическому изучению участков за счет собственных и привлеченных средств в целях разведки и добычи полезных ископаемых и при их наличии возместить государству расходы на поиск и оценку полезных ископаемых на данном участке в порядке, установленном Правительством РФ. Исключение составляют участки недр внутренних морских вод территориального моря и континентального шельфа Российской Федерации.

В свою очередь, порядок установления факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем, осуществляющим работы по геологическому изучению недр, определен Инструкцией о порядке установления факта открытия месторождений полезных ископаемых Министерства природных ресурсов РФ, утвержденной Приказом от 11 ноября 2004 г. N 689 (далее - Инструкция). Согласно этой Инструкции установление факта открытия месторождения осуществляется Федеральным агентством по недропользованию или его территориальным органом. Пунктом 5 указанной Инструкции определено, что заявка на установление факта открытия месторождения полезных ископаемых должна быть подана заявителем не позднее чем через месяц после подписания заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, подтверждающего промышленную значимость месторождения.

В соответствии с Положением "О Центральной комиссии Министерства природных ресурсов Российской Федерации по государственной экспертизе запасов полезных ископаемых", утвержденным Приказом МПР РФ от 22 апреля 1999 г. N 88 "О Центральной комиссии Министерства природных ресурсов Российской Федерации по государственной экспертизе запасов полезных ископаемых", копии протоколов направляются соответствующему недропользователю, федеральному и территориальным геологическим фондам, а также по решению руководства МПР России - иным органам законодательной и исполнительной власти Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, Центральной комиссией Министерства природных ресурсов Российской Федерации по государственной экспертизе запасов полезных ископаемых (секция нефти и газа) за 2003 г. было установлено открытие оспариваемых месторождений нефти, что отражено в протоколе от 19 мая 2004 г. N 460(м)-2004.

В силу п. 8 Инструкции заявки рассматриваются в течение 30 дней с момента их поступления. В случае поступления материалов по крупным и сложным объектам срок рассмотрения заявок может быть увеличен, но не более чем на 30 дней, о чем Федеральное агентство по недропользованию или его территориальные органы обязаны проинформировать заявителя. Если представленные материалы в ходе рассмотрения потребуют дополнения или уточнения, заявитель должен быть извещен об этом в письменной форме. При этом срок рассмотрения заявки исчисляется со дня поступления дополнительных материалов.

Арбитражным судом установлено, что факт открытия указанных месторождений ответчиком не оспаривается, а основанием для отказа подтверждения факта открытия месторождений послужил только пропуск заявителем срока подачи заявки.

Между тем, в соответствии с п. 12 Инструкции в удовлетворении заявки может быть отказано, если представленные заявителем фактические данные нельзя квалифицировать как открытие месторождения полезных ископаемых. Заявитель должен быть извещен о причинах отказа в письменной форме.

Таким образом, в силу названных норм 30-дневный срок для подачи заявки не является пресекательным сроком, и его пропуск не может служить безусловным основанием для отказа в установлении факта открытия месторождения. Единственным основанием для отказа в подтверждении факта открытия месторождения является отсутствие данных, не позволяющих квалифицировать их как открытие месторождения полезных ископаемых.

В рассматриваемой ситуации единственным основанием для отказа в выдаче свидетельства на открытие месторождения полезных ископаемых послужил пропуск заявителем установленного п. 5 Инструкции срока на подачу заявки, что не оспаривается ответчиком. Соответственно, отказ по такому основанию признан арбитражным судом неправомерным.

Кроме того, действовавшая на момент открытия месторождения полезных ископаемых Инструкция "О порядке установления факта открытия месторождения полезных ископаемых", утвержденная приказом МПР России от 10 апреля 2000 г. N 93, не содержала требования о подаче заявки в течение одного месяца.

Таким образом, можно сделать следующее заключение. Этап поиска и разведки минеральных ресурсов характеризуется сложностью, затратностью и наличием серьезного предпринимательского риска хозяйствующих субъектов нефтегазового комплекса в связи с отсутствием гарантированного положительного экономического результата в будущем. Соответственно, судебная защита права пользования участками недр при установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых на этом этапе является существенной гарантией конституционных прав и свобод для пользователей недр.

И.В. Макаров

"Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа", N 1, январь-февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Энергетическая стратегия России на период до 2020 года (утв. распоряжением Правительства РФ от 28 августа 2003 г. N 1234-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 36. лт. 3531.

*(2) Орлов В.П. Ресурсы недр в экономике федеральных округов // Использование и охрана природных ресурсов России. 2001. N 6. с. 27-28.

*(3) Там же.

*(4) Крюков В., Севастьянова А, Шмат В. Нефтегазовые территории: как распорядиться богатством? Текущие проблемы и формирование условий долговременного устойчивого социально-экономического развития. Тюмень: Правовая Экономика; Новосибирск: ИЭиОПП СО РАН, 1995. с. 21.

*(5) Нестеров И.И., Васильев В.Б., Волков А.М., и др. Теория и практика разведки месторождений нефти и газа. М., 1985. с. 12.

*(6) Там же. С. 13.

*(7) Крюков В., Севастьянова А, Шмат В. Указ. соч. С. 22.

*(8) Там же. С. 23.

*(9) Там же.