Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 апреля 2013 г. N 13АП-432/13

г. Санкт-Петербург

03 апреля 2013 г.

Дело N А56-50987/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 03 апреля 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Фокиной Е.А.

судей Борисовой Г.В., Есиповой О.И.

при ведении протокола судебного заседания: Ганичевой В.А.

при участии:

от заявителя: Никитина А.М. по доверенности от 17.10.2012.

от ответчика: Васильевой Н.А. по доверенности от 10.01.2013 N 08-2012.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-432/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.11.2012 по делу N А56-50987/2012 (судья Анисимова О.В.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (107144, г.Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295, далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, г. Санкт-Петербург, пр-кт Римского-Корсакова, 39, ОГРН 1097847327709, далее - управление) от 24.06.2012 N 07-53-05/275 о привлечении общества к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Решением от 14.11.2012 заявленное требование удовлетворено, оспариваемое постановление признано незаконным и отменено в связи с недоказанностью в действиях общества состава вменяемого ему административного правонарушения. Также суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление вынесено неуполномоченным лицом.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Ространснадзора направило апелляционную жалобу, в которой просило отменить решение суда, принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования. По мнению подателя жалобы, материалами дела подтверждается наличие в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, также административный орган полагает, что у государственного инспектора надзора за обеспечением транспортной безопасности Кириллова А.С. имелись полномочия для вынесения оспариваемого постановления.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Управления поддержал доводы жалобы, заявил ходатайство о приобщении к материалам дела письма Департамента безопасности от 26.12.2012 N 688Б/ЦБЗ, подтверждающего факт получения ОАО "РЖД" уведомления о включении станции Кондопога в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры в феврале 2012 года.

Суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьи 268 АПК РФ, приобщает данный документ к материалам дела.

Заявитель возражал против удовлетворения жалобы, просил решение суда оставить без изменения.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 28.05.2012 N 397-р Управлением в период с 04.06.2012 по 27.06.2012 проведена плановая выездная проверка железнодорожной станции Кондопога Петрозаводского центра организации работы железнодорожных станций - структурного подразделения Октябрьской дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД", в ходе которой выявлены нарушения обязательных требований нормативных правовых актов Российской Федерации, регламентирующих обеспечение транспортной безопасности, что является угрозой причинения вреда жизни, здоровью граждан, а именно:

- в нарушение пункта 5.12 "Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств железнодорожного транспорта", утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43, ответственным за проведение мероприятий по транспортной безопасности на станции Кондопога - объекте транспортной инфраструктуры (ОТИ) назначен начальник станции Кондопога Бурмистров А.В., включенный приказом N 55/А от 02.04.2012 в перечень должностей персонала, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности ОТИ, не прошедший специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, как сотрудник сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством РФ;

- в нарушение пункта 5.7 указанных выше Требований не проведена оценка уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоении категории ОТИ (уведомление о присвоении категории станции Кондопога N УТБ-7/1/13276 от 16.02.2012).

По результатам проверки составлен акт проверки от 27.06.2012 N 07-46-05/342.

12 июля 2012 года государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Кирилловым А.С. составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-05/248.

Постановлением от 24.07.2012 по делу об административном правонарушении N 07-53-05/275 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 30 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, общество оспорило его в судебном порядке.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

Согласно пункту 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

Статьей 1 Закона N 16-ФЗ определено:

- субъектами транспортной инфраструктуры являются юридические и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств или использующие их на ином законном основании (пункт 9);

- объект транспортной инфраструктуры (ОТИ) - технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование (пункт 5);

- оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства (пункт 6).

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

Оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями Федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

В силу пункта 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан, в том числе, обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и о присвоенной категории ОТИ.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87. В соответствии с указанным Порядком результаты проведенной оценки уязвимости направляются в компетентный орган для рассмотрения и принятия решения об утверждении либо об отказе в утверждении.

На основании Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397, Федеральное агентство железнодорожного транспорта является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим категорирование ОТИ и ТС, в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.14), ведения реестра объектов ОТИ и ТС, включая категорированные ОТИ и ТС в установленной сфере деятельности (пункт 5.3.15).

В соответствии со статьей 9 Закона N 16-ФЗ субъекты транспортной инфраструктуры обеспечивают проведение уязвимости объектов транспортной инфраструктуры, которая, в свою очередь, проводится на основании категорирования объектов. При этом пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ, Порядком ведения реестра категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 20.01.2010 N 22, Порядком установления количества категорий и критериев категорирования объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса РФ от 21.02.2011 N 62, не предусмотрена возможность участия субъектов транспортной инфраструктуры в категорировании объектов, а равно не установлена их обязанность по обращению в компетентные органы с запросом (требованием) о проведении категорирования, либо получения их результатов.

Суд первой инстанции, оценив представленные в дело доказательства, пришел к выводу о недоказанности материалами дела факта получения ОАО "РЖД" уведомления о включении станции Кондопога в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и о присвоении категории ОТИ и, соответственно, недоказанности факта нарушения обществом трехмесячного срока на проведение оценки уязвимости.

При рассмотрении дела в суде апелляционной инстанции Управлением в материалы дела представлено письмо начальника Департамента безопасности ОАО "РЖД" от 26.12.2012 N 6885/ЦБЗ из которого следует, что Управление транспортной безопасности Федерального агентства железнодорожного транспорта информировало ОАО "РЖД" о присвоении 2 категории и внесении в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств за номером ЖСТ 113276 железнодорожной станции Кондопога (уведомление N УТБ-7/1/13276). Уведомление поступило в Департамент безопасности 21 февраля 2012 года.

Таким образом, у общества имелась обязанность в течение трех месяцев, то есть до 21.05.2012, после получения указанного уведомления провести оценку уязвимости объекта транспортной инфраструктуры, утвердить в установленном порядке её результаты, на основании которых разработать и утвердить план транспортной безопасности, что, как показала плановая выездная проверка, проводимая управлением в период с 04.06.2012 по 27.06.2012, ОАО "РЖД" сделано не было. Доказательств обратного обществом не представлено.

Указанные нарушения свидетельствуют о наличии в действиях заявителя состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Согласно пункту 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно нарушения обществом данного пункта, апелляционный суд соглашается с судом первой инстанции о том, что поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено обществу неправомерно.

В апелляционной жалобе Управление ссылается на имеющиеся при Московском государственном университете путей сообщения, Петербургском государственном университете путей сообщений курсы повышения квалификации.

Между тем, доказательства того, что программа и документы, на основании которых данные учебные заведения проводят подготовку специалистов в области обеспечения транспортной безопасности, определены законодательством Российской Федерации (как того требует пункт 5.12), Управлением не представлены. Нормативный акт с перечнем программ и документов, разработанных с целью повышения квалификации сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, в апелляционной жалобе Управления не приведен.

Указание на нарушение пункта 5.12 Требований в мотивировочной части постановления от 24.07.2012 N 07-53-05/275 не повлекло принятия административным органом незаконного решения в целом, поскольку вмененное обществу нарушение пункта 5.7 Требований образует состав административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В обоснование объективной невозможности соблюдения требований действующего законодательства общество надлежащие доказательства не представило.

Относительно выводов суда первой инстанции о вынесении постановления по делу об административном правонарушении неуполномоченным лицом, апелляционная инстанция отмечает следующее.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении и постановление о назначении административного наказания вынесены государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кирилловым А.С.

Согласно части 1 статьи 23.36 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта, рассматривают дела об административных правонарушениях, в том числе по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Пунктом 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 22 КоАП РФ от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе, в том числе, иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

В соответствии с пунктом 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют право должностные лица органа государственного надзора, являющиеся государственными транспортными инспекторами.

Согласно подпункту о) пункта 4 Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409, государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления.

Приходя к выводу об отсутствии у государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Кириллова А.С. полномочий для составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления по делу об административном правонарушении, суд указал на отсутствие в материалах дела доказательств того, что указанное должностное лицо является государственным транспортным инспектором.

Вместе с тем, в резолютивной части оспариваемого постановления на подписи государственного инспектора Кириллова А.С. поставлена печать "государственный транспортный инспектор N 1082" (л.д. 11).

Подателем жалобы представлен Приказ Ространснадзора от 02.08.2010 N ГК-806фс об утверждении личных номерных печатей и образец личной печати, подтверждающие наделение Кириллова А.С. статуса государственного транспортного инспектора.

Судом первой инстанции не принято во внимание, что в соответствии с пунктом 1.5 Приложения N 1 к Приказу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 11.10.2010 N ГК-1146фс "Об организации оформления, учета и выдачи служебных удостоверений федеральных государственных гражданских служащих и работников Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" вкладыш к удостоверению является документом, подтверждающим полномочия гражданского служащего - государственного транспортного инспектора центрального аппарата или территориального управления Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности.

Предъявитель удостоверения, при наличии соответствующего вкладыша, на основании Постановлений Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398 и 09.06.2010 N 409 уполномочен Федеральной службой по надзору в сфере транспорта:

- осуществлять контрольные (надзорные) функции, установленные законодательством Российской Федерации на объектах транспортного комплекса, входящих в сферу деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (вкладыш к удостоверению формы N 1), входящих в сферу деятельности территориального управления (вкладыш к удостоверению формы N 2);

- участвовать в установленном порядке в проведении расследования происшествий (инцидентов) на объектах транспортного комплекса, входящих в сферу деятельности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Как видно из материалов дела, осуществлял проверку, составлял протокол об административном правонарушении и выносил постановление о назначении административного наказания государственный инспектор отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному Федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

В материалы дела представлен вкладыш к удостоверению государственного инспектора Кириллова А.С., выданный в соответствии с пунктом 1.5 Приказа Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 11.10.2010 N ГК-1146фс, подтверждающий полномочия государственного транспортного инспектора на осуществление контрольных (надзорных) функций, установленных законодательством Российской Федерации на объектах транспортного комплекса, в т.ч. на составление протоколов об административных правонарушениях и рассмотрение дел об административных правонарушениях.

Указанные в совокупности обстоятельства позволяют апелляционному суду согласиться с доводами апелляционной жалобы о наличии у государственного инспектора Кириллова А.С. полномочий для составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Учитывая вышеизложенное, решение суда первой инстанции от 14.11.2012 подлежит отмене с принятием нового судебного акта об отказе ОАО "РЖД" в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 279-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14 ноября 2012 года по делу N А56-50987/2012 отменить.

В удовлетворении заявления открытого акционерного общества "Российские железные дороги" (107174, Москва, ул. Новая ЮАСМАННАЯ, Д. 2, ОГРН 1037739877295) о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, д. 39) отказать.

Председательствующий

Е.А. Фокина

Судьи

Г.В. Борисова О.И. Есипова