Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 апреля 2013 г. N 18АП-2783/13

г.Челябинск

08 апреля 2013 г.

Дело N А47-13913/2012

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Арямова А.А.,

судей Костина В.Ю., Малышева М.Б.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Червяковой Е.А.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.01.2013 по делу N А47-13913/2012 (судья Евдокимова Е.В.).

В судебном заседании приняли участие представители:

открытого акционерного общества "Российские железные дороги" в лице филиала Южно-Уральская железная дорога - Лычагин А.И. (доверенность от 04.10.2012);

Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту - Назаров Д.Е. (доверенность от 31.08.2012 N 68).

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" в лице филиала Южно-Уральская железная дорога (далее - заявитель, общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту (далее - заинтересованное лицо, Управление Роспотребнадзора, управление) о признании недействительным предписания от 03.09.2012.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 29.01.2013 (резолютивная часть решения объявлена 22.01.2013) заявленные требования удовлетворены, оспоренное предписание признано недействительным. Также судом первой инстанции с Управления Роспотребнадзора в пользу заявителя взысканы судебные расходы по уплате госпошлины в сумме 2000 руб.

Управление, не согласившись с таким решением суда, обратилось с апелляционной жалобой.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо просит решение арбитражного суда первой инстанции отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать. В обоснование апелляционной жалобы ссылается на законность оспоренного предписания и отсутствие грубых нарушений при проведении в отношении общества проверки. Полагает, что предварительное уведомление юридического лица о проведении в отношении него проверки не требовалось, так как внеплановая проверка проводилась ввиду возможности причинения вреда здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде. Как указывает заинтересованное лицо, копия распоряжения о проверки вручена главному инженеру станции Оренбург Петровскому С.П., что соответствует требованиям ч.3 ст.14 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ). Считает, что суд необоснованно не принял мер к установлению должностного положения указанного физического лица. Также, по мнению управления, направление акта проверки и распоряжения о проведении проверки в адрес юридического лица законом не предусмотрено. Кроме того, заинтересованное лицо указывает на то, что предписание выдано начальнику Дирекции управления движением ЮУЖД ОАО "РЖД" Рязанову И.В., и ответственность за неисполнение этого предписания также наступает у должностного лица.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представитель ОАО "РЖД" в судебном заседании возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, ОАО "РЖД" зарегистрировано в качестве юридического лица 23.09.2003, имеет основной государственный регистрационный номер 1037739877295 и осуществляет деятельность в сфере транспортных услуг.

В связи с поступлением 03.08.2012 в Управление Роспотребнадзора обращения жильцов домов N N 5, 7, 9, 11 по Мельничному переулку г. Оренбурга, расположенных в непосредственной близости от сортировочной горки железной дороги по роспуску подвижного состава, содержащего сведения о нарушении прав этих лиц производимыми на железной дороге шумом, вибрацией и выбросом дыма (л.д.63), распоряжением Управления Роспотребнадзора от 14.08.2012 N 47 в отношении заявителя назначено проведение внеплановой выездной проверки (л.д.15-16, 66-67).

На основании заявления управления от 14.08.2012 N 47 (л.д.64) проведение проверки согласовано решением Оренбургской транспортной прокуратуры от 17.08.2012 (л.д.65).

Проверка фактически проведена управлением в период с 20.08.2012 по 24.08.2012.

В ходе проверки предписанием управления от 23.08.2012 N 478 с целью установления соответствия уровня шума и вибрации в жилых помещениях, расположенных в санитарно-защитной зоне станции Оренбург в районе механизированной сортировочной горки, назначено проведение инструментальных исследований уровня шума и вибрации в ночное время 24.08.2012 в жилых помещениях кв.5 д.7 по пер. Мельничный в г. Оренбурге и кв.1 д.9 по пер. Мельничный в г. Оренбурге (л.д.62). Проведение исследований поручено Оренбургскому филиалу ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии по железнодорожному транспорту".

По результатам измерений шума, отраженных в протоколах от 27.08.2012 (л.д.67-75) и в экспертных заключениях от 27.08.2012 (л.д.76-83), составлен акт от 27.08.2012 (л.д.27-29, 40-42), зафиксировавший факт несоответствия уровня шума и вибрации в жилых помещениях от железнодорожного подвижного состава и сортировочной горки станции Оренбург предельно допустимым уровням шума, установленным СанПиН 2.1.2.2645-10 "Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях". Также в акте проверки отражено, что в нарушение требований п.п.2.1, 2.3, 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) заявителем не представлен проект санитарно-защитной зоны (СЗЗ) и у него отсутствуют лабораторно-инструментальные исследования на границе санитарно-защитной зоны (производственный контроль), что признано противоречащим ч.1 ст.23, ст.24 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения".

Указанное обстоятельство послужило основанием для выдачи предписания от 03.09.2012 N 28 (л.д.30, 60-61), которым Станции Оренбург Дирекции управления движением Южно-Уральской железной дороги предписано: 1) в срок до 01.03.2013 установить специальную территорию с особым режимом использования, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами путем разработки проекта СЗЗ; 2) в срок до 01.11.2012 обеспечить проведение лабораторных исследований за атмосферным воздухом в зоне влияния выбросов данного объекта (на предприятии и на границе жилой застройки). О выполнении предписания предложено сообщить в Управление Роспортребнадзора в срок до 15.10.2012.

Не согласившись с этим предписанием, заявитель обжаловал его в судебном порядке.

Рассмотрев заявленные требования по существу, суд первой инстанции пришел к выводу о необходимости их удовлетворения ввиду грубого нарушения управлением предусмотренных Законом N 294-ФЗ требований к процедуре проверки.

Оценив представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции полагает необходимым руководствоваться следующим.

Порядок оспаривания ненормативных актов государственных органов регламентирован положениями главы 24 АПК РФ, предусматривающей возможность обжалования ненормативных правовых актов несоответствующих закону и нарушающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

В соответствии с ч.1 ст.198 АПК РФ, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным ненормативного правового акта органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ст.201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Пунктом 2 статьи 40 Закона N 2300-1 и Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 322, установлено право управления выдавать предписания о прекращении нарушений прав потребителей, о прекращении нарушений обязательных требований и об устранении выявленных нарушений обязательных требований.

В случае реализации функций федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей посредством проведения проверки деятельность таких органов регламентируется в том числе положениями Закона N 294-ФЗ.

В соответствии со статьей 10 Закона N 294-ФЗ, основанием для проведения внеплановой проверки является в числе прочего поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах: а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены) (п.2 ч.2). О проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом (п.16). В случае, если в результате деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя причинен или причиняется вред жизни, здоровью граждан, вред животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникли или могут возникнуть чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, предварительное уведомление юридических лиц, индивидуальных предпринимателей о начале проведения внеплановой выездной проверки не требуется (п.17).

Из материалов дела следует, что в рассматриваемой ситуации основанием для вынесения предписания послужили результаты внеплановой выездной проверки заявителя, проведенной в связи с поступлением в управление обращения граждан, содержащего сведения о нарушении их прав производимыми на железной дороге шумом, вибрацией и выбросом дыма. Такое обращение соответствует указанному в п."в" ч.2 ст.10 Закона N 135-ФЗ основанию проведения внеплановых проверок, а потому проверку следует признать проведенной при наличии законных оснований. При этом, в силу требований ч.16 ст.10 Закона N 294-ФЗ, необходимость предварительного уведомления юридического лица о проведении такой проверки отсутствовала, на что обоснованно указано в апелляционной жалобе.

В соответствии со ст.14 Закона N 294-ФЗ, проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (ч.1). Заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вручаются под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений (ч.3).

В силу ст.16 этого же Закона, по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах (ч.1). Акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения в двух экземплярах, один из которых с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. В случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (ч.4).

Материалами дела подтверждено, что проверка проведена управлением в присутствии Петровского С.П., которому также была вручена копия распоряжения о проверке от 14.08.2012 N 47 и копия акта проверки (подтверждается соответствующими отметками в акте проверки и в распоряжении).

Между тем, как правомерно отмечено судом первой инстанции, должностное положение и полномочия Петровского С.П. при проведении проверки не выяснялись (соответствующие сведения в акте проверки отсутствуют). Не представлены соответствующие доказательства и в материалы настоящего дела.

В акте проверки, в графе "С актом ознакомлен(а), копию акта со всеми приложениями получил(а)" имеется рукописная отметка "Гл. инженер ст. Оренбург С.П. Петровский". В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель заявителя факт наличия у общества трудовых отношений с Петровским С.П. не оспаривал. Однако, наличие у общества трудовых отношений с Петровским С.П. не свидетельствует о наличии у этого лица полномочий на участие в проверке и получение соответствующих документов от имени общества.

С учетом этого обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о нарушении управлением при проведении поверки требований ч.4 ст.16 закона N 294-ФЗ.

Частью 1 статьи 16 Закона N 294-ФЗ установлено, что результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с грубым нарушением установленных этим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.

В силу пункта 6 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям отнесено в том числе нарушение требований, предусмотренных частью 4 статьи 16 этого Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

Таким образом, суд апелляционной инстанции соглашается с выводом суда первой инстанции о грубом нарушении управлением требований Закона N 294-ФЗ к порядку проведения проверки, что исключает возможность принятия судом результатов такой проверки для цели установления фактов нарушения юридическим лицом обязательных требований.

Поскольку иных доказательств нарушения обществом таких обязательных требований, помимо материалов проверки, в деле не имеется, вменяемые в вину заявителю нарушения следует признать неподтвержденными, а потому оснований для выдачи предписания об устранении этих нарушений у Управления не имелось.

Помимо этого, судом первой инстанции правомерно отмечено несоответствие указанного в предписании срока представления сообщения об исполнении предписания (до 15.10.2012) установленному в предписании сроку исполнения п.1 этого предписания (до 01.03.2013), что свидетельствует о частичной неисполнимости такого предписания.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о несоответствии предписания закону.

Предписание адресовано юридическому лицу - ОАО "РЖД" (в графе, предусматривающей указание лица, в отношении которого выдано предписание отражено наименование филиала юридического лица, но указан юридический адрес ОАО "РЖД"), а потому обязанность по исполнению содержащихся в этом предписании незаконных требований по осуществлению экономически затратных действий возникла также у юридического лица. В этой связи следует признать подтвержденным нарушение оспоренным предписанием прав и законных интересов ОАО "РЖД" в сфере экономической деятельности.

Изложенный в апелляционной жалобе довод о фактической выдаче предписания должностному лицу - начальнику Дирекции управления движением Южно-Уральской железной дороги Рязанову И.В., основан на отражении сведений об этом лице в графе предписания "Ответственность за выполнение предписания возлагается на_". Однако, подобное определение в тексте предписания лица, ответственного за его выполнение, не изменяет указанного выше адресата такого предписания, а потому не может являться основанием для вывода об отсутствии нарушения таким предписанием прав и законных интересов юридического лица.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для переоценки содержащегося в обжалованном судебном акте вывода о подтверждении материалами дела совокупности обстоятельств, свидетельствующих о недействительности оспоренного ненормативного акта.

Распределение понесенных заявителем судебных расходов произведено судом первой инстанции в соответствии с требованиями ч.1 ст.110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Процессуальных нарушений, являющихся в силу ч.4 ст.270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием для безусловной отмены судебного акта, судом первой инстанции не допущено.

Таким образом, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции у суда апелляционной инстанции отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 176, 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 29.01.2013 по делу N А47-13913/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Федеральный арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.А. Арямов

Судьи

В.Ю. Костин М.Б. Малышев