Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2013 г. N 13АП-4756/13

г. Санкт-Петербург

15 апреля 2013 г.

Дело N А56-67147/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 15 апреля 2013 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Есиповой О.И.

судей Борисовой Г.В., Шульги Л.А.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Беляевой Ю.А.

при участии в заседании:

от заявителя: не явился, извещен;

от заинтересованного лица: не явился, извещен;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-4756/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08.02.2013 по делу N А56-67147/2012 (судья Боровлев Д.Ю.), принятое

по заявлению ОАО "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

о признании незаконным и отмене постановления

установил:

открытое акционерное общество "Российские железные дороги", 107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, д. 2, ОГРН 1037739877295, (далее - Общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление, административный орган) от 01.11.2012 N 07-53-03/433 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной частью 10 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ), в виде штрафа в размере 20 000 руб.

Решением суда от 08.02.2013 заявление Общества удовлетворено.

Не согласившись с принятым решением, Управление направило апелляционную жалобу, в которой просит решение суда первой инстанции от 08.02.2013 отменить и принять по делу новый судебный акт. По мнению подателя жалобы, являются ошибочными выводы суда первой инстанции об отсутствии состава административного правонарушения в действиях Общества, а также о вынесении Управлением оспариваемого постановления с превышением полномочий.

Стороны, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, не обеспечили явку своих представителей в судебное заседание, в связи с чем апелляционная жалоба рассмотрена судом в соответствии с частью 3 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) без участия представителей заявителя и административного органа.

Законность и обоснованность обжалуемого решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 03.10.2012 N 910-р Управлением проведена внеплановая документарная проверка Общества, в ходе которой выявлено, что Обществом не выполнен пункт 1 предписания административного органа об устранении выявленных нарушений от 31.05.2012 N07-44-03/229, которым Обществу предписывалось в срок до 30.09.2012 провести оценку уязвимости ОТИ и ТС в отношении железнодорожного вокзала Инта и утвердить результаты этой оценки.

Усмотрев в действиях Общества признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, 26.10.2012 Управлением составлен протокол N 07-45-03/406 об административном правонарушении.

Постановлением от 01.11.2012 N 07-53-03/433 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде штрафа в размере 20 000 рублей.

Полагая привлечение к административной ответственности незаконным, Общество оспорило вышеназванное постановление в арбитражном суде.

Удовлетворяя требования заявителя, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии в действиях Общества состава административного правонарушения ввиду того, что пункт 1 выданного ему предписания от 31.05.2012 N 07-44-03/229 был заведомо неисполним.

Исследовав материалы дела, проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого решения на основании следующего.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 6 Федерального закона от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" N 16-ФЗ (далее - Закон N 16-ФЗ), количество категорий и критерии категорирования объектов транспортной инфраструктуры (далее - ОТИ) и транспортных средств (далее - ТС) устанавливается в порядке, определяемом Минтрансом России. Категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности. В отношении железнодорожного транспорта, эти функции возложены на Федеральную службу по надзору в сфере транспорта (Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 398 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта").

Категорированные объекты транспортной инфраструктуры включаются в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и/или транспортных средств, который ведется компетентным органом в области обеспечения транспортной безопасности на электронных и бумажных носителях.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Порядок проведения оценки установлен Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств".

В соответствии с пунктом 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования), субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В соответствии с пунктом 8 Требований решение об утверждении результатов проведенной оценки уязвимости либо об отказе в их утверждении принимается компетентным органом в срок, не превышающий 30 дней.

В рассматриваемом случае сторонами подтверждается, что железнодорожный вокзал Инта внесен в Реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств 29.06.2011, уведомление об этом получено Обществом 30.06.2011.

Следовательно, Общество обязано было обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в срок до 30.09.2011.

Выявив неисполнение данного требования в указанный срок, Управление предписанием от 31.05.2012 N 07-44-03/229 обязало Общество устранить вышеуказанное нарушение законодательства в срок до 30.09.2012, что не исполнено последним и образует в его действиях событие административного правонарушения, предусмотренного частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

Вместе с тем, как верно указано судом первой инстанции, согласно части 1 статьи 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ).

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

Как следует из материалов дела, во исполнение требований статьи 5 Закона N 16-ФЗ заявителем с ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" заключен договор от 16.11.2011 N СРДЖВю-328 на выполнение работ по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры Общества. Срок исполнения договора первоначально установлен до 31.12.2011, впоследствии дополнительными соглашениями к договору от 27.01.2012, от 15.06.2012 и от 20.07.2012 он продлен до 30.09.2012. Необходимость продления срока действия договора была вызвана тем, что ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" допускало недочеты в проделанной работе, а также тем, что Росжелдором постоянно менялись требования, в связи с чем на дату проведения Управлением внеплановой документарной проверки оценка уязвимости ОТИ и/или ТС в отношении железнодорожного вокзала Инта у Общества отсутствовала, что не оспаривается административным органом.

При этом, вынося предписание от 31.05.2012 N 07-44-03/229, Управление не приняло во внимание вышеназванные обстоятельства, которые, учитывая предусмотренный пунктом 8 Требований по обеспечению транспортной безопасности тридцатидневный срок утверждения результатов проведенной оценки уязвимости компетентным органом, в свою очередь свидетельствовали об отсутствии у Общества реальной возможности для исполнения пункта 1 предписания от 31.05.2012 в срок до 30.09.2012.

Таким образом, исследовав представленные в материалы дела доказательства и доводы сторон в соответствии со статьей 71 АПК РФ, суд первой инстанции пришел правомерному выводу о том, что вынесенное Управлением предписание являлось заведомо неисполнимым, поскольку его выполнение в большей мере было обусловлено действиями третьих лиц (ООО "Интеллектуальные Комплексные Системы" и уполномоченного компетентного органа), а не самого Общества.

С учетом установленных по делу фактических обстоятельств, суд первой инстанции обоснованно указал на отсутствие в материалах дела доказательств, подтверждающих наличие у Общества возможности для соблюдения предписания Управления от 31.05.2012 N 07-44-03/229, что в свою очередь применительно к части 2 статьи 2.1 КоАП РФ свидетельствует об отсутствии вины Общества во вменяемом ему административном правонарушении и в силу части 2 статьи 211 АПК РФ влечет признание постановления Управления от 25.07.2012 N 07-53-03/285 незаконным.

Доводы Управления о виновности Общества во вменяемом ему административном правонарушении со ссылкой на то, что уже в июне 2011 года приказами ФСТ РФ установлены тарифы на услуги по проведению оценки уязвимости ОТИ и ТС для 11 аккредитованных специализированных организаций, и у Общества не было препятствий для составления договоров о намерениях проведения оценки уязвимости ОТИ и ТС с данными организациями, отклоняются судом апелляционной инстанции как несостоятельные, поскольку указанные обстоятельства, равно как и сам факт непроведения Обществом оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в установленный законом срок (до 30.09.2011), не могли служить основание для вынесения административным органом заведомо неисполнимого предписания.

Вместе с тем, апелляционная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии у заместителя начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления полномочий на вынесение в отношении Общества постановления от 01.11.2012 N 07-53-03/433 и признает доводы подателя жалобы в указанной части обоснованными ввиду следующего.

Согласно статье 23.36 КоАП РФ Управление государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по Северо-Западному федеральному округу является государственным органом, правомочным рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ.

В пункте 4 части 2 статьи 23.36 КоАП РФ перечислены должностные лица Ространснадзора, уполномоченные рассматривать конкретные дела об административных правонарушениях, среди которых отсутствуют правонарушения, предусмотренные частью 10 статьи 19.5 названного Кодекса.

Исходя из изложенного, для определения должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ, следует руководствоваться общими нормами статей 22.1, 22.2 Кодекса.

Пунктом 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 22.2 КоАП РФ от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе: 1) руководители федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 2) руководители структурных подразделений федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 3) руководители территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 4) руководители структурных подразделений территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, их заместители; 5) иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

В соответствии с пунктом 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Закон N 17-ФЗ) составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют право должностные лица органа государственного надзора, являющиеся государственными транспортными инспекторами.

Положением о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409 (далее - Положение N409), предусмотрено, что государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления (подпункт "О" пункта 4).

Надзорные и контрольные функции должностных лиц Ространснадзора и его подразделений указаны также в пункте 1.1. Положения об Управлении государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Ространснадзора от 02.06.2011 N АК-467фс (далее - Положение N АК-467фс), и пунктах 1.1, 1.4.11 Положения об отделе надзора за обеспечением транспортной безопасности управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного приказом Управления Ространснадзора по Северо-Западному федеральному округу от 29.07.2011 N 75 (далее - Положение N 75).

Согласно данным актам, должностные лица Управления Ространснадзора (государственные транспортные инспектора) вправе применять предусмотренные законодательством Российской Федерации меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений субъектами транспортного комплекса требований в установленной сфере деятельности, а также составлять протоколы об административных правонарушениях, а в случаях предусмотренных законодательством, рассматривать их и выносить по ним постановления и представления.

Пунктом 4.1.12 Положения N 75, предусмотрено, что Отдел (государственный транспортный инспектор), с целью осуществления функций в установленной сфере деятельности, имеет право, составлять протоколы об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривать их и выносить по ним постановления.

Согласно Должностному регламенту государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденному Врио начальника Управления 29.07.2011, государственный транспортный инспектор имеет право, в том числе составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ (пункт 2.2.7). Должность государственный транспортный инспектор, как лица уполномоченного составлять протоколы об административных правонарушениях также включена в Перечень должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, утвержденного Приказом Минтранса от 30.10.2007 N ГК-938фс.

Как видно из материалов административного дела, протокол об административном правонарушении от 26.10.2012 N 07-45-03/406 составлен заместителем начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Петровой О.В. в пределах предоставленных ей полномочий согласно Положению N409, Положению N75, Должностному регламенту государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности от 29.07.2011 и Перечню должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 30.10.2007 NГК-938фс, оспариваемое постановление от 01.11.2012 N07-53-03/433 вынесено тем же должностным лицом Управления.

При этом, в пункте 6.9.1 Положения N АК-467фс, разъяснено, что полномочиями государственных транспортных инспекторов обладают заместители начальника Управления, заместители начальника управления - начальники отделов и их заместители, а также начальники отделов и их заместители при осуществлении контрольно-надзорных функций в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409.

Наделение заместителя начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности полномочиями государственного транспортного инспектора при осуществлении им контрольно-надзорных функций продублировано и в Должностным регламенте заместителя начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденного Врио начальника Управления от 29.07.2011.

Следовательно, с учетом вышеизложенного, заместитель начальника отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления Петрова О.В., обладающая в силу пункта 6.9.1. Положения N АК-467фс полномочиями государственного транспортного инспектора, в соответствии с требованиями части 2 статьи 22.2 КоАП РФ, пункта 4 части 9 статьи 20 Закона N 17-ФЗ и подпункта "О" пункта 4 Положения N409 правомерно осуществляла процессуальные действия по вынесению оспариваемого постановления.

Таким образом, вывод суда первой инстанции об отсутствии у государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью 10 статьи 19.5 КоАП РФ является ошибочным, поскольку сделан без учета вышеприведенных норм.

На основании изложенного, учитывая, что нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью 4 статьи 270 АПК РФ безусловным основанием для отмены оспариваемого судебного акта, судом первой инстанции при вынесении решения не допущено, а также тот факт, что выводы суда относительно полномочий государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности не привели в итоге к принятию неправильного решения, у апелляционной инстанции не имеется оснований для удовлетворения апелляционной жалобы Управления и отмены принятого по делу решения.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 08 февраля 2013 года по делу N А56-67147/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Председательствующий

О. И. Есипова

Судьи

Г. В. Борисова Л. А. Шульга