Структурные преобразования в системе высшего образования: изменения правового регулирования (А.А. Кирилловых, "Право и экономика", N 2, февраль 2008 г.)

Структурные преобразования в системе высшего образования:
изменения правового регулирования

Продолжение реформ в сфере образования затрагивает вопросы совершенствования высшего образования, что напрямую связывается с необходимостью решения задач повышения качества образования и его востребованности. Однако в структуре реализации профессиональных программ, предложенных современным высшим образованием, не учитываются реальные потребности государства и общества. В целом преобладает "однообразность", неэффективность подготовки, что требует иных подходов в построении деятельности школ.

При модернизации образования следует учитывать результаты анализа общественных потребностей в подготовке необходимых экономике кадров с соотнесением перспектив развития соответствующей области образования. Законодатель, осуществляя последовательные "шаги" в этом направлении, должен учесть предыдущий опыт функционирования вузов в рамках реализации ими многоступенчатой системы подготовки кадров.

Федеральный закон от 24 октября 2007 г. N 232-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления уровней высшего образования"*(1) (далее - Закон) вносит изменения в образовательное законодательство (Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании"*(2) и Федеральный закон 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"*(3)) в части установления уровней высшего профессионального образования.

Закон предусматривает "комплексные" изменения в ряде норм образовательного законодательства. К числу таких изменений можно отнести нормы, в которых уточняются направления подготовки обучения - устанавливаются программы подготовки бакалавра и программы подготовки магистра. Эти новеллы устанавливают не просто технические дополнения, а закрепляют нормативное разграничение уровней высшего профессионального образования (ст. 9, 16, 24, 27 Закона РФ "Об образовании", ст. 6, 7, 11, 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

Между тем дополнения Закона, касающиеся конкретизации образовательных программ, к профессиональным программам высшего профессионального образования относят программы бакалавриата, программы подготовки специалиста и программы магистратуры (п. 5 ст. 9 Закона "Об образовании").

В соответствии с п. 5.1 ст. 27 Закона РФ "Об образовании" определяется, что в качестве уровня высшего образования устанавливается подготовка специалиста или магистратура. В свою очередь, "специалитет" сохраняется только для ряда направлений подготовки (например, по медицинским специальностям). При этом программа подготовки специалиста не рассматривается в качестве самостоятельного уровня. Однако для целей установления уровней образования закон "приравнивает" программу подготовку специалистов к программе магистратуры.

Четко установлены нормативные сроки освоения основных образовательных программ: по очной форме обучения срок обучения по программам бакалавриата составляет 4 года, по программам магистратуры на базе бакалавриата срок обучения - 2 года, срок обучения по программам подготовки специалиста составляет не менее 5 лет.

При этом предполагается расширение источников правового регулирования некоторых условий образовательных программ.

Помимо закона об образовании и (или) типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов и видов или соответствующих государственных образовательных стандартов, сроки освоения основных образовательных программ в государственных и муниципальных государственных образовательных учреждениях могут регулироваться другими принимаемыми в соответствии законом об образовании федеральными законами (п. 7 ст. 9 Закона "Об образовании").

Правила приема в высшие учебные заведения

Вводимые образовательные программы (бакалавриат, специалитет, магистратура) корреспондируют и изменениям в общие правила приема в высшие учебные заведения, сформулированные Законом в качестве дополнений в ст. 16 Закона РФ "Об образовании". Особенности заключаются в том, что "прием граждан на конкурсной основе в государственные и муниципальные образовательные учреждения высшего профессионального образования проводится отдельно для обучения по программам бакалавриата, программам подготовки специалиста и программам магистратуры. Правом на участие в конкурсе для обучения по программам магистратуры пользуются лица, успешно завершившие обучение по программам бакалавриата" (п. 2 ст. 16 Закона РФ "Об образовании").

На основании абз. 2 п. 5 ст. 16 Закона РФ "Об образовании" и п. 3.3 ст. 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" порядок отбора и финансирования подготовительных подразделений вузов по обучению граждан, завершивших службу по контракту, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. На федеральном уровне таким органом является Министерство образования и науки РФ*(4).

Преемственность образовательных программ

Устанавливается, что получение среднего профессионального образования возможно в образовательных учреждениях среднего профессионального образования и образовательных учреждениях высшего профессионального образования (ст. 23 Закона РФ "Об образовании").

В соответствии с целями высшего образования (подготовка и переподготовка специалистов соответствующего уровня, удовлетворение потребностей личности в углублении и расширении образования) закрепляется преемственность уровней образования (образовательных программ). На базе среднего (полного) общего, среднего профессионального образования осуществляется подготовка лиц с высшим профессиональным образованием с присвоением квалификации (степени) "бакалавр", "специалист". Получение квалификации (степени) "магистр" производится на базе бакалавриата.

Пунктом 3 ст. 24 Закона РФ "Об образовании" определяется, что высшее образование в сокращенные сроки может быть получено лицами, имеющими в качестве "базы" среднее профессиональное образование, и только по сокращенным или по ускоренным программам бакалавриата. Важное нововведение заключается в том, что не допускается получение высшего профессионального образования по сокращенным программам подготовки специалиста и программам магистратуры.

В соответствии с дополнениями п. 1 ст. 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" правом на поступление в магистратуру пользуются лица, успешно завершившие обучение по программам бакалавриата.

В свою очередь, правом на поступление в аспирантуру (адъюнктуру) вузов и иных организаций имеют право лица, имеющие высшее профессиональное образование, подтвержденное дипломом специалиста или дипломом магистра.

Уровни высшего образования в структуре образовательных программ

Ранее законодательством программы подготовки (бакалавр, специалист, магистр) были установлены как ступени высшего образования. Получение высшего образования предполагалось последовательно, т.е. постепенное освоение каждой программы, либо по любой выбранной ступени при наличии соответствующей программы в вузе. При этом в рамках одного направления прохождение всех ступеней не означало получение второго высшего образования.

Современные системные особенности исключают ступени высшего образования и, как отмечалось, устанавливают уровни высшего образования. Получение любого уровня высшего образования рассматривается как получение высшего образования вновь, т.е. второго высшего образования, независимо от последовательности обучения (п. 4 ст. 24 Закона РФ "Об образовании", п. 5 ст. 6 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

В связи с этим необходимо учитывать, что гарантии и компенсации, установленные трудовым законодательством*(5), не будут распространяться на работников, имеющих высшее образование и решивших продолжить свое обучение по более высокому уровню программ высшего образования.

Законом внесены изменения в п. 7 ст. 6 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании". Установлено, что квалификация (степень) "бакалавр", квалификация (степень) "специалист", квалификация (степень) "магистр" при поступлении на работу дают гражданину право претендовать на занятие должности, для которой квалификационными требованиями предусмотрено высшее профессиональное образование, если иное не установлено федеральными законами. Такие новеллы означают, что законодатель "приравнивает" все уровни высшего образования. Между тем данное правило не является императивным, поскольку федеральными законами (например, применительно к отдельным отраслям) могут быть установлены особые требования к уровню квалификации соискателя.

Документы о высшем образовании

В соответствии с п. 3 ст. 7 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" устанавливаются следующие виды документов об уровнях высшего профессионального образования: диплом бакалавра, диплом специалиста, диплом магистра.

Ранее законодательством в качестве документов о высшем образовании устанавливались диплом о неполном высшем профессиональном образовании и справка установленного образца о незаконченном высшем профессиональном образовании. В настоящее время абз. 3 ст. 6 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" утратил силу, поэтому указанные диплом и справка исключены из документов, которыми удостоверяется завершение высшего профессионального образования.

Содержание лицензии

Помимо общих сведений, установленных законодательством к содержанию лицензии образовательного учреждения, определены также условия о направлениях подготовки. Лицензией высшего учебного заведения определяются образовательные программы для соответствующих уровней высшего профессионального образования и направления подготовки (специальности) (п. 2 ст. 11 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

Новые полномочия Правительства РФ

В связи с необходимостью реализации отдельных положений вносимых изменений Законом предусмотрено возложение на Правительство РФ решение вопросов, связанных:

с установлением перечня направлений подготовки (специальностей), по которым могут быть установлены иные нормативные сроки освоения основных образовательных программ высшего профессионального образования (программ бакалавриата, программ подготовки специалиста или программ магистратуры);

с утверждением перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования, подтверждаемого присвоением лицу квалификации (степени) "специалист" (п. 4. ст. 6, п. 12 ст. 24 Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании").

Действие и переходные положения Закона

В соответствии со ст.4 Закона установлено, что Закон (на основании общего принципа условий применения нормативных актов, определенного п. 3 ст. 15 Конституции РФ)*(6) вступает в силу со дня его официального опубликования. По общему правилу день официального опубликования связывается с моментом размещения нормативного акта в официальном источнике - печатном издании, например, в Российской газете. Закон опубликован в Российской газете от 27 октября 2007 г. N 241. Поэтому указанная дата является началом действия Закона.

Между тем с момента вступления Закона в силу и до 1 сентября 2009 г. по решению Ученых советов вузов может осуществляться обучение по определенным Законом уровням высшего образования в соответствии с утвержденными государственными образовательными стандартами высшего профессионального образования.

В свою очередь, Закон предусматривает, что прием в образовательные учреждения высшего профессионального образования для обучения по образовательным программам высшего профессионального образования соответствующих ступеней высшего профессионального образования прекращается 31 августа 2009 г. При этом предполагается, что с указанной даты, прием граждан по сокращенным срокам освоения программ подготовки специалиста и магистра в качестве ступеней высшего образования также не может осуществляться (п. 3 ст. 24 Закона РФ "Об образовании").

Однако следует предположить, что данное правило не будет связывать распространение возможности для высших учебных заведений осуществлять прием граждан по ступеням высшего профессионального образования в 2009 г.

В решении вопроса о возможности приема граждан необходимо руководствоваться положениями Уставов образовательных учреждений, в которых устанавливаются сроки начала учебного года.

Квалификации "бакалавр", "дипломированный специалист", "магистр", присвоенные образовательными учреждениями как ступени высшего профессионального образования, приравниваются соответственно к квалификациям (степеням) "бакалавр", "специалист", квалификации "магистр", которые будут присваиваться выпускникам после установления уровней высшего образования.

В качестве оснований и гарантии действительности документов об образовании, выданных в соответствии с реализацией высшего профессионального образования по соответствующим образовательным ступеням, является наличие у высшего учебного заведения государственной аккредитации (п. 4-6 Закона).

Общие предпосылки двухуровневой "модели" системы
подготовки кадров и нормативных изменений

Традиционная система подготовки кадров для экономики страны была воспринята нормами нового российского образовательного законодательства. Между тем с 1992 г. устанавливалось многоуровневое высшее образование, предусматривающее наряду с программами подготовки специалистов также программы подготовки бакалавров и магистров. Постепенно в качестве "экспериментов" высшие учебные заведения по отдельным направлениям осуществляли обучение в рамках программ бакалавров и магистров.

Приказом Министерства образования и науки РФ от 12 января 2005 г. N 4 "Об утверждении перечня направлений подготовки (специальностей) высшего профессионального образования"*(7) установлены достаточно разнородные программы обучения, содержание которых определяется уровнем подготовки бакалавра, специалиста и магистра. При этом высшие учебные заведения самостоятельно определяют содержание указанных программ применительно также и к программам бакалавриата.

Принципиально объективным в настоящий период является введение двухуровневой системы образовательных программ (бакалавр и магистр) и соответственно подготовки кадров с высшим образованием, где четко закрепляется распределение содержательной нагрузки образовательных программ соответствующего уровня. Акцент делается на практической подготовке (программа бакалавра) либо смещается в сторону научно-исследовательской деятельности, аналитической работы, "проектирования" общественных и управленческих процессов в определенной сфере (магистратура).

Заслуживает внимания в этих процессах и профессиональная ориентация обучающихся, которая на этапе освоения начального уровня высшего образования (бакалавр) имеет цель дальнейшей адаптации программы бакалавриата к "личным" качествам выпускника или объективным условиям повышения его квалификации посредством обучения на втором уровне образования (магистратура). Второй уровень может быть реализован после приобретения профессионального опыта или в целях реализации другого направления подготовки, в том числе наиболее перспективного для работодателя.

Введение нормативных изменений, касающихся уровней высшего профессионального образования, должно проходить в рамках принципов, установленных Болонской декларацией. В числе сопоставимых нововведений определена двухуровневая система высшего образования. Приказом Министерства образования и науки РФ от 15 февраля 2005 г. N 40 "О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации" утвержден План технологических задач, направленных на осуществление следующих мероприятий:

изучение и введение системы кредитов по типу ECTS;

содействие мобильности учащихся, преподавателей, исследователей и административного персонала;

внедрение приложения к диплому, совместимого с общеевропейским приложением к диплому о высшем образовании;

нострификация документов о высшем образований стран - участниц Болонского процесса;

разработка сопоставимых методологий и критериев оценки качества образования.

Подобные задачи будут решены путем принятия нормативных и иных актов Правительства РФ и Министерства образования и науки РФ.

Введение широкой бакалаврской программы с последующей специализацией в магистратуре или на производстве будет больше соответствовать быстро меняющемуся рынку труда. Такая система станет более гибкой и будет основой для формирования структуры квалификаций и образовательных программ, соответствующей потребностям общества*(8).

Подготовка на первом уровне (бакалавриат) предполагает укрупненные базовые направления, обеспечивающие академическую и профессиональную мобильность.

Осуществление соответствующих преобразований также связывается с обеспечением эффективного использования государственных финансовых ресурсов (бюджетных средств), ежегодно направляемых образовательным учреждениям высшего профессионального образования на финансирование нужд обеспечения подготовки кадров для целей народного хозяйства. В среднесрочной перспективе планирование расходов государственного бюджета должно учитывать именно потребность обеспечить подготовку кадров широкопрофильных направлений.

Переход к двухуровневой системе высшего профессионального образования должен способствовать:

повышению эффективности использования бюджетных средств;

повышению качества высшего образования, его востребованности экономикой и социальной сферой страны.

А.А. Кирилловых,

юрисконсульт ФГОУ ВПО "Вятская государственная

сельскохозяйственная академия",

преподаватель Кировского филиала НОУ ВПО

"Санкт-Петербургский институт

внешнеэкономических связей, экономики и права",

специалист в области административной и гражданской

правосубъектности юридических лиц,

трудовых правоотношений

"Право и экономика", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) СЗ РФ. 2007. N 44. Ст. 5280.

*(2) Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 30. Ст. 1797.

*(3) СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.

*(4) В соответствии с п. 1 Положения "О Министерстве образования и науки Российской Федерации" (утв. постановлением Правительства РФ 15 июня 2004 г. N 280) Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.

*(5) См.: глава 26 "Гарантии и компенсации работникам, совмещающим работу с обучением" Трудового кодекса РФ // СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. 1). Ст. 3.

*(6) Российская газета. 1993. N 237.

*(7) Бюллетень Минобрнауки России. 2005. N 8.

*(8) См.: Информация Рособразования "Установление уровней высшего образования: проблемы нормативно-правового регулирования" // Официальные документы в образовании. 2007. N 18.