Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2013 г. N 13АП-3804/13

г. Санкт-Петербург

04 апреля 2013 г.

Дело N А56-70148/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 28 марта 2013 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 04 апреля 2013 года.

Судья Тринадцатого арбитражного апелляционного суда Семенова А.Б.

при ведении протокола судебного заседания: Е.С. Федосеевой

при участии:

от истца (заявителя): не явился (уведомлен)

от ответчика (должника): не явился (уведомлен)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-3804/2013) Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.01.2013 по делу N А56-70148/2012 (судья О.В. Анисимова), рассмотренному в порядке упрощенного производства,

по заявлению ОАО "РЖД"

к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта

об оспаривании постановления от 12.11.2012 о назначении административного наказания по делу N 07-53-03/453

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (107174, г. Москва, ул. Новая Басманная, 2, ОГРН 1037739877295) (далее - Общество, ОАО "РЖД") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (190068, г. Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, 39, ОГРН 1097847327709) (далее - Управление) от 12.11.2012 N 07-53-03/453 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 11.15.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 21.01.2013 заявление Общества удовлетворено, оспариваемое постановление Управления признано незаконным и отменено.

Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении заявленного требования. Податель апелляционной жалобы считает ошибочным вывод суда о том, что у Общества не имелось возможности в установленный законодательством срок заключить договор на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - ТИ и ТС). Кроме того, не соответствуют действующему законодательству выводы суда о том, что соблюдение Обществом пунктов 5.10, 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.25.1-5.25.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43, связано с наличием плана обеспечения транспортной безопасности. Управление указало также, что суд сделал неправильный вывод о вынесении оспариваемого постановления неуполномоченным лицом.

В судебное заседание представители лиц, участвующих в деле, уведомленных о месте и времени судебного разбирательства, не явились, в соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК РФ) апелляционная жалоба рассмотрена в его отсутствие.

Законность и обоснованность решения суда проверены в апелляционном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 09.10.2012 N 922-р сотрудниками Управления проведена внеплановая выездная проверка исполнения законодательства Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности в отношении вокзала Сыктывкар - подразделения Северной региональной дирекции железнодорожных вокзалов - структурного подразделения Дирекции железнодорожных вокзалов - филиала ОАО "РЖД".

В ходе проверки были выявлены нарушения Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования), а именно:

1. Не обеспечено проведение оценки уязвимости объекта транспортной инфраструктуры - железнодорожного вокзала Сыктывкар (далее - ОТИ) и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ в Реестр категорированных ОТИ и ТС и присвоении категории ОТИ, что является нарушением пункта 5.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса РФ от 08.02.2011 N 43 (далее - Требования N 43).

2. Не проверены сотрудники сил обеспечения транспортной безопасности с целью выявления оснований, предусмотренных частью 1 статьи 10 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", для прекращения трудовых отношений или отказа в приеме на работу, что является нарушением пункта 5.10 Требований N 43.

3. Не осуществлена специальная профессиональная подготовка сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации, что является нарушением пункта 5.12 Требований N 43.

4. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части их касающейся, включая запрещение перевозок по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам, что является нарушением пункта 5.14.2 Требований N 43.

5. Отсутствует информирование в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ, в части их касающейся, включая запрещение совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) в отношении ОТИ, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий, что является нарушением пункта 5.14.4 Требований N 43.

6. Не установлена конфигурация и границы территории ОТИ, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС), что является нарушением пункта 5.25.1 Требований N 43.

7. Не установлена конфигурация и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зоны транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ, что является нарушением пункта 5.25.2 Требований N 43.

8. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.3 Требований N 43.

9. Не установлена конфигурация и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей, и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности), что является нарушением пункта 5.25.4 Требований N 43.

Выявленные нарушения отражены в акте проверки от 31.10.2012 N 07-46-03/651 (т.1 л.д.160-163).

По признакам правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ, Управлением в отношении Общества составлен протокол об административном правонарушении N 07-45-03/425 от 06.11.2012 (т.1 л.д.136-140).

Постановлением государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Владыкиным Э.А. Общество привлечено к административной ответственности по указанной квалификации, ему назначено наказание в виде наложения административного штрафа в размере 30000 руб.

Не согласившись с указанным постановлением, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявление Общества, поскольку пришел к выводу о недоказанности наличия в его действиях состава вмененного ему административного правонарушения и вынесении оспариваемого постановления неуполномоченным лицом.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции полагает, что оснований для отмены обжалуемого судебного акта не имеется в связи со следующим.

Частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность юридических лиц за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в виде административного штрафа в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства.

Согласно части 2 статьи 4 вышеназванного Федерального закона обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации.

Приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43 утверждены "Требования по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта", которые определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В силу пункта 4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, они являются обязательными для исполнения всеми субъектами транспортной инфраструктуры и распространяются на всех юридических и/или физических лиц, находящихся на объектах транспортной инфраструктуры и/или транспортных средствах железнодорожного транспорта.

В силу статьи 1 Закона N 16-ФЗ, ОАО "РЖД" является субъектом транспортной инфраструктуры и обязано обеспечивать транспортную безопасность на объекте транспортной инфраструктуры - железнодорожном вокзале Сыктывкар.

Из материалов дела следует, что Управлением выявлены и вменены Обществу в вину нарушения пунктов 5.7, 5.10, 5.12, 5.14.2, 5.14.4, 5.25.1 - 5.25.4 Требований.

Согласно пункту 5.7 Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и/ или транспортных средств (ОТИ и/или ТС) в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС о присвоенной категории ОТИ и/или ТС.

В силу пункта 6 статьи 2 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - определение степени защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от угроз совершения актов незаконного вмешательства.

В соответствии со статьей 5 Закона N 16-ФЗ оценка уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств проводится специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, организациями и подразделениями федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, с учетом требований по обеспечению транспортной безопасности на основе публичного договора по тарифам, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) и государственный контроль (надзор) за их применением. Результаты проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утверждаются компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Сведения о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств являются информацией ограниченного доступа.

Порядок проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств устанавливается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения безопасности Российской Федерации и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. Порядок проведения оценки установлен Приказом Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 "О порядке проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств".

С учетом изложенного на ОАО "РЖД", как на субъекте транспортной инфраструктуры, лежит обязанность по обеспечению проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, а также утверждения в установленном порядке результатов оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в течение трех месяцев с момента получения вышеназванного уведомления о включении объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в реестр категорированных объектов.

Вокзал Сыктывкар включен в реестр категорированных ОТИ 30.05.2011 с присвоением 2 категории, уведомление о включении в реестр категорированных ОТИ получено ОАО "РЖД" 31.05.2011.

Договор со специализированной организацией N СРДЖВю-328 на оказание услуг по проведению оценки уязвимости ОТИ заключен 16.11.2011, то есть с нарушением установленного пунктом 5.7 Требований срока.

Между тем, судом первой инстанции установлено, что Общество не имело возможности заключить указанный договор ранее по независящим от него причинам, в связи с отсутствием методик оценки уязвимости ОТИ и ТС, а затем в связи с неисполнением специализированной организацией обязательств по договору в установленный договором срок. Согласно письму ООО "Интеллектуальные комплексные системы" от 29.09.2012 N 17/10, результаты оценки уязвимости железнодорожного вокзала Сыктывкар представлены в территориальное управление Росжелдора 29.09.2012.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции сделал правильный вывод об отсутствии вины Общества в нарушении требования пункта 5.7 Требований, поскольку оно приняло все возможные меры для исполнения указанного требования.

Согласно пункту 5.12 Требований по обеспечению транспортной безопасности субъект транспортной инфраструктуры обязан осуществлять специальную профессиональную подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности в соответствии с программами и документами, определенными законодательством Российской Федерации.

Относительно нарушения обществом данного пункта, апелляционный суд отмечает, что, поскольку до настоящего времени законодательством Российской Федерации не утверждены соответствующие программы и документы, регулирующие подготовку, повышение квалификации, переподготовку сотрудников сил обеспечения транспортной безопасности, то данное нарушение вменено обществу неправомерно.

Суд апелляционной инстанции считает, что судом первой инстанции сделан правомерный вывод о том, что в действиях Общества отсутствует вина в несоблюдении требований пункта 5.14 Требований об информировании в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся. Суд правильно указал, что неурегулирование на момент вынесения оспариваемого постановления на нормативном уровне видов, формы и содержания перечисленной в пункте 5.14 информации, порядка, способа и места ее размещения влечет за собой произвольное непринятие контролирующим органом имеющейся у субъекта транспортной инфраструктуры внутренних организационно-распорядительных документов.

Пунктом 5.25 Требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры установить в целях обеспечения транспортной безопасности:

- конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1);

- конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зона транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2).

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3).

- конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4).

Судом первой инстанции учтено, что Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 25.10.2011 N 515 утверждены Методические рекомендации по проведению оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (далее - Рекомендации), из содержания которых вытекает, что установление конфигурации и границы участков зоны транспортной безопасности также отнесено к работам, которые проводятся в процессе оценки уязвимости.

Поскольку в отношении станции Сыктывкар результаты оценки уязвимости на период проведения проверки утверждены не были, суд первой инстанции правильно указал, что Управление неправомерно потребовало от Общества проведения указанных мероприятий, так как из вышеуказанных рекомендаций, а также Приказа Минтранса РФ от 12.04.2010 N 87 следует, что исполнение пункта 5.25 Требований возможно после оценки категорирования ОТИ и оценки его уязвимости.

С учетом вышеизложенного суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что административным органом не доказано наличие состава вменяемого правонарушения в действиях Общества.

Между тем, суд апелляционной инстанции не находит правомерным вывод, изложенный в решении суда, о вынесении оспариваемого постановления неуполномоченным должностным лицом - государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен заместителем начальника Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу ФС по надзору в сфере транспорта Петровой О.В., а постановление о назначении административного наказания вынесено государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу ФС по надзору в сфере транспорта Владыкиным Э.А.

Согласно частью 1 статьи 23.36 КоАП РФ органы, осуществляющие функции по контролю и надзору в сфере транспорта, рассматривают дела об административных правонарушениях, в том числе по части 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Пунктом 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ установлено, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных КоАП РФ, рассматриваются в пределах компетенции, установленной главой 23 КоАП РФ, федеральными органами исполнительной власти, их структурными подразделениями, территориальными органами и структурными подразделениями территориальных органов, а также иными государственными органами в соответствии с задачами и функциями, возложенными на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 22 КоАП РФ от имени органов, указанных в пункте 3 части 1 статьи 22.1 КоАП РФ, рассматривать дела об административных правонарушениях вправе, в том числе, иные должностные лица, осуществляющие в соответствии с федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации надзорные или контрольные функции.

В соответствии с пунктом 4 части 9 статьи 20 Федерального закона от 10.01.2003 N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" составлять протоколы об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях, имеют право должностные лица органа государственного надзора, являющиеся государственными транспортными инспекторами.

Согласно подпункту о) пункта 4 Положения о полномочиях должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, осуществляющих контрольные (надзорные) функции, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 09.06.2010 N 409, государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет полномочия по составлению протоколов об административных правонарушениях, а в случаях, установленных законодательством Российской Федерации, рассматривает их и выносит по ним постановления.

Апелляционный суд установил, что в резолютивной части оспариваемого постановления подпись государственного инспектора Владыкина Э.А. заверена печатью "государственный транспортный инспектор N 1071" (т.1 л.д. 24 оборот), что свидетельствует о том, что он является государственным транспортным инспектором. Подпись должностного лица Петровой О.В. в протоколе об административном правонарушении также заверена печатью "государственный транспортный инспектор N1072" (т.1 л.д.140).

Представленные административным органом копии удостоверений и вкладышей к удостоверению с указанием, что они выданы государственному транспортному инспектору Владыкину Э.А. и государственному транспортному инспектору Петровой О.В., также подтверждают, что указанные должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушения, а в случаях, установленных законодательством, рассматривать их и выносить по ним постановления.

Из пункта 2.2.7 должностного регламента государственного инспектора отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности, утвержденного Врио начальника УГАН НОТБ СЗФО Ространснадзора, от 29.07.2012 следует, что государственный инспектор отдела имеет право составлять протоколы об административном правонарушении в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указанные в совокупности обстоятельства не позволяют апелляционному суду согласиться с выводом суда первой инстанции об отсутствии у должностных лиц Управления Владыкина Э.С. и Петровой О.В. полномочий для составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении, предусмотренного частью 1 статьи 11.15.1 КоАП РФ.

Поскольку указанный ошибочный вывод суда не привел к принятию неправильного решения, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным и отмене или изменению не подлежит

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21 января 2013 года по делу N А56-70148/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Судья

А.Б. Семенова