Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 апреля 2013 г. N 07АП-1839/13

г. Томск

12 апреля 2013 г.

Дело N А03-17650/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 05 апреля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 12 апреля 2013 г.

Седьмой арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующий Колупаева Л. А.

судьи: Журавлева В.А., Кривошеина С.В.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Есиповым А.С.

с использованием средств аудиозаписи

при участии:

от заявителя: Кучеренко Н.И., поручение от 21.03.2013;

от заинтересованного лица: Плотникова И.С. по доверенности от 26.12.2011;

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу

Западно-Сибирского транспортного прокурора

на решение Арбитражного суда Алтайского края от 14.01.2013

по делу N А03-17650/2012 (судья Сбитнев А.Ю.)

по заявлению первого заместителя Западно-Сибирского транспортного прокурора

к Алтайской таможне

о признании незаконными действий, выразившихся в объединении в один предмет торгов работ по капитальному ремонту служебно-производственного комплекса Алтайской таможни и служебно-производственного здания Горнякского таможенного поста,

УСТАНОВИЛ:

Первый заместитель Западно-Сибирского транспортного прокурора (далее - заявитель, заместитель транспортного прокурора, апеллянт) обратился в Арбитражный суд Алтайского края с заявлением о признании незаконными действий Алтайской таможни (далее - заинтересованное лицо, таможня), выразившихся в объединении в один предмет торгов (извещение N 0117100014012000052) работ по капитальному ремонту служебно-производственного комплекса Алтайской таможни, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Сизова, 47, и служебно-производственного здания Горнякского таможенного поста, расположенного по адресу: Алтайский край, Локтевский район, г. Горняк, ул. Пушкина, 42..

Решением Арбитражного суда Алтайского края от 14 января 2013 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Не согласившись с состоявшимся судебным актом, заявитель обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований в полном объеме.

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель полагает, что оспариваемые действия повлекли невозможность участия в аукционе лиц, лишенных возможности одновременно выполнить работы в г.Барнауле и в г.Горняке Локтевского района Алтайского края.

Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе.

Таможня в отзыве на апелляционную жалобу возражает против доводов апеллянта, просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы в полном объеме в связи с законностью и обоснованностью оспариваемого решения суда первой инстанции.

Письменный отзыв приобщен судебной коллегией к материалам дела в порядке статьи 262 АПК РФ.

Представители лиц, участвующих в деле в судебном заседании поддержали позиции, изложенные в апелляционной жалобе и отзыве на нее соответственно.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 23.08.2012 на электронной торговой площадке ЗАО "Сбербанк - АСТ" в сети "Интернет" (http://www.sberbank-ast.ru) Алтайской таможней размещено извещение N 0117100014012000052 о проведении открытого аукциона в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по капитальному ремонту служебно-производственного комплекса Алтайской таможни, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Сизова, 47, и служебно-производственного здания Горнякского таможенного поста, расположенного по адресу: Алтайский край, Локтевский район, г. Горняк, ул. Пушкина, 42. Протоколом от 04.09.2012 N 1/44 аукцион признан несостоявшимся. Впоследствии, после согласования с Управлением Федеральной антимонопольной службы по Алтайскому краю, 24.09.2012 Алтайской таможней заключен государственный контракт N 354 с обществом с ограниченной ответственностью "Алтайстрой" по выполнению указанных выше работ.

Полагая незаконными действия заказчика по объединению в один предмет торгов выполнению строительных работ в двух разных муниципальных образованиях, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд правомерно исходил из отсутствия в указанных действиях заявителя нарушения требований антимонопольного законодательства, поскольку указанные работы взаимосвязаны концептуально и функционально и их объединение в один лот позволяет выявить наилучшее предложение условий исполнения муниципального контракта, что соответствует целям проведения открытого конкурса.

Арбитражный апелляционный суд отклоняет доводы апелляционной жалобы, т.к. не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Согласно части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания недействительным ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие оспариваемого ненормативного правового акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств федерального бюджета, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, регламентирует Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

В соответствии с частью 2 статьи 3 Закона N 94-ФЗ под муниципальными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств местных бюджетов и внебюджетных источников финансирования потребности муниципальных образований, муниципальных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации, функций и полномочий муниципальных заказчиков. Под нуждами муниципальных бюджетных учреждений понимаются обеспечиваемые муниципальными бюджетными учреждениями (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах данных бюджетных учреждений.

Статьей 5 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков (далее также - контракты), а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Из пунктов 4 части 1 статьи 12, части 3 статьи 25 и части 2 статьи 35 Закона N 94-ФЗ следует, что участник размещения заказа не допускается к участию в конкурсе в случае, если его заявка не соответствует требованиям конкурсной документации, документации об аукционе.

Как установлено частью 1 статьи 2 Закона N 94-ФЗ, законодательство Российской Федерации о размещении заказов основывается на положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, иных федеральных законов, регулирующих отношения, связанные с размещением заказов.

Одним из таких федеральных законов является Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). Положениями Закона N 135-ФЗ устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В силу частей 2.1 и 3 статьи 10 Закона N 94-ФЗ при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт. Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.

Анализ приведенных положений позволяет прийти к выводу о том, что при размещении заказа заказчик наделен правом самостоятельного выделения отдельных лотов (по группам, классам, видам и иным единицам), правом выставления предмета торгов единым лотом, а также правом определения его содержания (с обязательным указанием отдельных условий оказания соответствующих услуг). Кроме того, допускается возможность объединения в состав одного лота продукции (товаров, работ, услуг) технологически и функционально связанных между собой.

Из материалов дела следует, что предметом торгов по аукциону N 0117100014012000052 является выполнение работ по капитальному ремонту (устройство пандусов) служебно-производственного комплекса Алтайской таможни, расположенного по адресу: г. Барнаул, ул. Сизова, 47, и служебно-производственного здания Горнякского таможенного поста, расположенного по адресу: Алтайский край, Локтевский район, г.Горняк, ул. Пушкина, 42.

Арбитражный суд поддерживает вывод суда о том, что при объединении работ в двух разных населенных пунктах заказчик преследовал цель минимизировать организационные и хозяйственные риски, в том числе обеспечить возможность осуществлять контроль за выполнением работ одной, а не несколькими подрядными организациями.

Кроме этого, пунктом 4.4. проекта государственного контракта прямо предусмотрено право подрядчика привлекать для выполнения работ субподрядные организации, что по сути позволяет подрядчику привлечь для выполнения работ субподрядную организацию в каждом населенном пункте при отсутствии производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов.

При этом более крупный лот является экономически более привлекательным для участников торгов, что в свою очередь является критерием, стимулирующим, а не умаляющим конкуренцию.

Вывод заявителя об ограничении лиц участвующих в аукционе сделан без указания на норму права, которая нарушена Заказчиком (Таможней), т.к. ни Закон N 94-ФЗ, ни иные нормативные акта не содержат понятия "ограничение количества участников размещения заказа" и не указывают какие именно дополнительные требования к товару, могут повлечь такие ограничения.

Закон N 94-ФЗ регулирует спорные отношения с целью установления единого порядка размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов (статья 1 Закона N 94-ФЗ).

Тем не менее, размещение заказа предполагает удовлетворение, в том числе нужд государственных учреждений, под которыми статья 3 Закона N 94-ФЗ понимает обеспечиваемые федеральными бюджетными учреждениями, бюджетными учреждениями субъектов Российской Федерации (независимо от источников финансового обеспечения) потребности в товарах, работах, услугах соответствующих бюджетных учреждений.

Таким образом, в конкретной ситуации объединение работ формировались в соответствии с потребностями таможни.

По мнению суда апелляционной инстанции, достижение таких выше названных целей как экономия бюджетных средств, расширение возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развитие добросовестной конкуренции, достигается исключительно путем реализации прямых запретов на те или иные действия.

Прямых запретов на объединение в один лот работ по капитальному ремонту (устройство пандусов) служебно-проиводственных зданий в разных насленных пунктах (г.Барнаул и г.Горняк Локтевского района Алтайского края) действующее законодательство не содержит.

Предположение заинтересованного лица о том, что размещение заказа с разделением по каждому населенному пункту позволило бы привлечь больший круг потенциальных участников, которые не смогли принять участие, поскольку не имеют достаточных производственных мощностей, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для выполнения работ одновременно на объектах, расположенных в г. Барнауле и г. Горняке, не основано на норма действующего законодательства.

Так, в силу пункта 4 статьи 4 Федерального закона Российской Федерации "О защите конкуренции" от 26.07.2006 N 135-ФЗ конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке. Никаких дополнительных условий и ограничений данная норма не содержит.

По мнению суда апелляционной инстанции требования о соблюдении законодательства о конкуренции в рамках размещения заказов для государственных нужд может быть рассмотрено только в контексте требований специально предусмотренной статьи 17 Закона N 135-ФЗ "Антимонопольные требования к торгам, запросу котировок цен на товары".

В соответствии с данной нормой при проведении торгов, запроса котировок цен на товары запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов, запроса котировок или нескольким участникам торгов, запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок или заказчиков и (или) работников организаторов торгов, запроса котировок или работников заказчиков в торгах, запросе котировок.

Как следует из оспариваемого заявления, названные нарушения выявлены не были.

Как устанавливает часть 2 названной статьи, в ходе проведения торгов также запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок.

В конкретной ситуации, вне зависимости от оценки законности аукционной документации, факт ограничения или потенциальное ограничение доступа к участию в торгах не подтверждается, доказательства этому заявителем не представлены, выводы заявителя имеют предположительный характер.

Судом первой инстанции обоснованно отмечено, что основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников размещения заказов, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Принимая во внимание, что заявление заместителя транспортного прокурора не соответствуют нормам действующего законодательства и нарушает права и законные интересы Фонда, судом первой инстанции правомерно удовлетворено требование заявителя.

Выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам.

Оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Руководствуясь пунктом 1 статьи 269 статьёй 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Седьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Алтайского края от 14 января 2013 года по делу N А03-17650/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа.

Председательствующий

Л.А. Колупаева

Судьи

В.А. Журавлева С.В. Кривошеина