Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов (Л.Ф. Апт, "Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.)

Теоретические вопросы правовой экспертизы федеральных законов

Вопрос определения качества закона неразрывно связан с экспертизой его норм, которая в значительной мере помогает отследить недостатки современного законотворчества, обратить внимание законодателя на использование юридических категорий, зафиксированных в тексте Конституции РФ и отображающих современные политические реалии, а также выявить различного рода противоречия и несоответствия между предписаниями федеральных законов, обусловленные наличием или отсутствием межсистемной связи.

Действующая практика законотворчества в его современном виде сложилась в прошлом веке в основном в советское время и во многом строилась на постулатах юридической доктрины. Большой вклад в разработку последней внесли ученые ВНИИ советского законодательства при Министерстве юстиции СССР (ранее Всесоюзного института юридических наук), среди которых были как представители общей теории права, так и отраслевых наук. Фундаментальные труды по законодательной технике и систематизации законодательства не только продвинули далеко вперед советскую юридическую науку, но и помогли проведению таких важных правотворческих работ, как создание Собрания действующего законодательства СССР, Систематического собрания действующего законодательства РСФСР, упорядочение ведомственного нормотворчества и, наконец, обновление актов законодательства путем издания Свода законов СССР, Свода законов РСФСР.

Таким образом, накануне политических и экономических реформ система законодательства России была полностью пересмотрена и систематизирована, разумеется, с формальных юридических позиций.

Это обстоятельство во многом предопределило его значимость в регулировании новых общественных отношений путем использования существующих форм выражения и изложения новых российских норм.

Наряду с ними использовались и старые, традиционные юридические категории - "законодательные акты Российской Федерации", "акты законодательства", "законодательство Российской Федерации", которые формировались для сугубо практических целей прежней правовой системы.

Акты этих категорий во многом рассматривались как информационные источники для широкого круга пользователей. Поскольку в советское время законов издавалось мало, а все основное регулирование осуществлялось с помощью постановлений и распоряжений Совета Министров СССР и РСФСР, то, скажем, в содержание категории "акты законодательства" согласно правовым теориям входили акты правительства.

На сегодняшний день использование этой категории существенно сужено в связи с действием ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Подобное нельзя сказать о категории "законодательные акты Российской Федерации" - словосочетание, которое современный законодатель использует довольно часто. Но что под ним понимается? Анализ законотворческой практики дает основание считать, что под нее подпадают все действующие виды законов: закон Российской Федерации, федеральный конституционный и федеральный законы и, видимо, акты палат Федерального Собрания РФ по аналогии с тем содержанием, которое вкладывалось в это понятие Конституцией СССР 1977 г. и Конституцией РСФСР 1978 г. Однако ранее все акты, обозначенные как законодательные, принимались в одном и том же порядке: на совместном заседании двух палат Верховного Совета СССР и РСФСР. Нынешний порядок принятия федеральных законов в Российской Федерации иной, да и постановления палат Федерального Собрания РФ по вопросам, отнесенным ст. 102 и 103 Конституции РФ к их ведению, трудно считать законодательными, так как они относятся к представительным функциям палат парламента и реализующие их постановления силой закона не обладают.

В ряде случаев это словосочетание было использовано в связи с тем, что перечислению (в тексте и наименовании федерального закона) подвергались не только федеральные законы, но и законы Российской Федерации, РСФСР, постановления Верховного Совета СССР, РСФСР, и для обозначения всего ряда актов посчитали правомерным его употребление.

Однако необходимо отметить, что наименования многих федеральных законов, подвергшихся экспертизе, неправомерны, так как понятие "законодательные акты Российской Федерации", используемое в них, относится к категории прежней законодательной деятельности (см. ст. 84.11, 102, 167 Конституции Российской Федерации - России 1978 г. с изменениями и дополнениями) и в действующей Конституции Российской Федерации отсутствует. Отсюда следует, что не все элементы правотворческой практики советского времени могут обоснованно применяться. Как ни хороша была теория нормотворчества прошлого, она требует пересмотра и теоретических новелл.

Понятие "законодательство Российской Федерации" также отсутствует в Конституции РФ, но активно используется действующей практикой, особенно при изложении отсылочных предписаний. Примером могут служить отсылочные положения Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом".

Анализ положений отечественной системы законодательства свидетельствует, что данное понятие не имеет единого содержания. Его составляет массив предписаний по предмету деятельности: антимонопольное законодательство, водное законодательство, воздушное законодательство, жилищное законодательство, законодательство в области внутреннего водного транспорта, законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.п. Поэтому отсылки в целом к "законодательству Российской Федерации" по изложенным причинам считаем неправомерными.

В настоящее время юридическая наука отстает от потребностей практики и не может являться тем фундаментом, на котором законотворческая практика могла быть сформирована в полной мере. Пока практика идет собственным путем, в определенной мере руководствуясь постановлениями Правительства РФ, касающимися подготовки проектов федеральных законов, и Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, изданными Государственной Думой ФС РФ в 2004 г.

Безусловно, правила юридико-технического оформления и нормативный материал постановлений Правительства РФ способствовали унификации отдельных элементов федеральных законов. Так, например, с их помощью была унифицирована информация об источниках официального опубликования, которая сопровождает почти каждый закон, касающийся изменений ранее изданного. При этом данные экспертного анализа показывают, что каждый седьмой принятый закон содержит ошибки в указании источников официального опубликования. В этих случаях правоприменитель лишается информации обо всех принятых и опубликованных изменениях, что противоречит конституционным положениям о праве физических лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, на информацию. А если к этим сведениям добавить то, что в отдельных действующих федеральных законах содержатся орфографические и синтаксические ошибки, то можно считать, что каждый шестой закон содержит те или иные ошибки. Вряд ли эти данные свидетельствуют о надлежащем качестве отечественных законов.

Существенным недостатком федеральных законов можно считать неоправданно удлиненные наименования, игнорирующие традиционные правила юридической техники о том, что заголовок должен быть кратким, емким и отражать содержание федерального закона. Теперь не только правоприменители, но и сами законодатели именуют федеральные законы по номеру (N 122, N 131 и т.д.), так как произнести наименование подчас затруднительно (например, Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-Фз "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"), в то время как ранее в отечественной правотворческой деятельности правилами официального опубликования номер никогда не указывался, он не считался официальным реквизитом.

Особое значение в правотворчестве имеет правильная регламентация субъектов, на которых рассчитаны предписания федеральных законов. Согласно советской практике правотворчества, не обращая внимания на сегодняшние реалии, в текстах федеральных законов в качестве субъектов фигурируют все те же "граждане" вместо физических лиц. Ясно, что под юрисдикцией Российской Федерации находятся не только граждане России, но и иные физические лица: мигранты, предприниматели без образования юридического лица, лица без гражданства и т.п. Так, при применении ч. 2 и 3 ст. 6 Федерального закона от 29 ноября 2007 г. N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации" возникнет неопределенность в их соотношении с предписаниям Налогового кодекса РФ, так как указание в качестве субъектов, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, только граждан - приведет к определенным затруднениям в сборе первичных статистических данных в отношении иных категорий физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица на территории Российской Федерации.

Обращает на себя внимание не всегда качественное использование понятий, излагаемых в федеральных законах. При дополнении ст. 7 основного Федерального закона от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" пунктом 1.3, сформулированным в Федеральном законе от 28 ноября 2007 г. N 275-ФЗ "О внесении изменений в статьи 5 и 7 Федерального закона "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", закреплено понятие "повышенное внимание". Однако его содержание не раскрывается: трудно понять, в каких действиях оно может быть выражено.

В последнее время законодательная практика часто подвергает изменениям федеральный закон, срок действия которого еще не наступил, т.е. по существу его нормы не входят в систему действующего законодательства. В то же время срок вступления в действие основного и изменяющего закона различен. Изменяющий акт не может вступать в действие ранее основного - это аксиома. Иное породит соответствующие неопределенности в правоприменительной практике. Так, Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 269-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" вступает в действие в конце ноября 2007 г., в то время как основной акт начинает действовать с 1 января 2008 г. Первый, внося изменения в основной, фактически инкорпорирует его предписания, т.е. согласно юридической практике отдельно применяться не может. Поскольку Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" носит временный характер, то срок начала его действия строго обозначен законодателем и не может быть ранее 1 января 2008 г.

Однако ряд нормативных установлений изменяющего федерального закона носят характер самостоятельных положений и согласно своему содержанию создают "иллюзию" самостоятельного действия, которая в правоприменении, на наш взгляд, создает немало коллизий.

Основной причиной подобного разночтения предписаний двух взаимосвязанных федеральных законов, как представляется, является отсутствие системной связи между нормами основного и изменяющего его закона в их содержании. Факт несовпадения их вступления в действие выявляет эту "ошибочность" и делает ее более наглядной. "Провисание" изменяющего закона обнаруживает на сегодняшний момент свои правовые последствия в том, что аналогичные федеральные законы: Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 263-ФЗ "О внесении изменений в статью 18 Федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов", Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. N 265-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" и другие пользуются тем же инструментарием, т.е. рассматриваемая выше ситуация является как бы прецедентом при оформлении изменений, которые вносятся в недействующие федеральные законы. Это еще более запутывает процесс правоприменения, образуя в системе отечественного законодательства внутренние коллизии.

Данные экспертизы не затрагивают содержательных решений законодателя, а обращены на правомерное, эффективное использование правил и приемов законодательной техники, которые соответствуют букве и духу действующей Конституции РФ. Более широко эта тема представлена в докладе Министерства юстиции РФ о ненадлежащем состоянии законотворческой деятельности и имеющихся проблемах. Привлекая внимание к ним, Президент РФ В.В. Путин в августе 2005 г. дал поручение Правительству РФ устранить недостатки в законотворческой деятельности, предложив начать с повышения уровня контроля этой деятельности и ее экспертизы. Следует отметить, что срок исполнения поручения закончился в марте 2007 г.

Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин в интервью "Российской газете", характеризуя нынешнюю ситуацию в законотворчестве, высказал мнение, что "нередко качество законов и их применение не выдерживают международной судебной оценки" и возникает необходимость повышения "правосознания и правовой подготовки законодателей всех уровней, а также тех, кто эти законы исполняет".

О недостаточном качестве федеральных законов судейский корпус имеет свои представления, которые отражает следующая ситуация. Так, в конце 2006 г. Высший Арбитражный Суд РФ обратился в Конституционный Суд РФ по поводу поправок в Закон РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации", которые лишили судей права на получение в собственность от государства бесплатного жилья. Изменяющие нормы, по мнению судей, нарушают принцип разделения властей и лишают судей гарантий их независимости, полагают в ВАС РФ. По мнению представителя Президента РФ в КС РФ М.В. Кротова, оспоренные ВАС РФ положения Федерального закона не противоречат Конституции РФ, в новой редакции данного закона прописан порядок предоставления жилья в собственность. Но один из судей ВАС РФ, комментируя эту ситуацию, считает, что лучше иметь на руках постановление КС РФ, чем закон, который можно изменить*(1).

Для улучшения ситуации, связанной с качеством федеральных законов, предлагается принятие федерального закона о нормативных правовых актах. Вопрос непростой, спорный, так как на ограничение воли законодателей вряд ли решится новый парламент.

Тем не менее Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов, на наш взгляд, уже сейчас требуют отдельных дополнений, прежде всего, положений, касающихся использования дефиниций понятий в федеральных законах.

На сегодняшний день в системе федерального законодательства (федеральных конституционных и федеральных законах, постановлениях палат Федерального Собрания РФ, указах Президента РФ, постановлениях и распоряжениях Правительства РФ), насчитывается около 12 тысяч различного рода определений, характеристик, разъяснений понятий*(2). Среди огромного числа дефиниций встречаются не соответствующие друг другу определения и даже противоречивые. Правила употребления этого теперь уже типового элемента федерального закона до сих пор не выработаны на официальном уровне. В юридической литературе есть пример создания таких правил, они были составлены и опубликованы по результатам проведения Международного "круглого стола", посвященного проблемам дефиниций в праве*(3).

Методические рекомендации по использованию дефиниций в нормативных правовых актах базируются на принципах, лежащих в основе конституционных положений о законодательном процессе, о структуре, полномочиях, функциональных особенностях органов государственной власти, о нормативных правовых актах, о праве на информацию, на установлениях Федерального закона от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ "О государственном языке Российской Федерации", и подготовлены с учетом постановления Правительства РФ от 23 ноября 2006 г. N 714 "О порядке утверждения норм современного русского литературного языка при его использовании в качестве государственного языка Российской Федерации, правил русской орфографии и пунктуации".

Методические рекомендации разработаны в соответствии с традиционными положениями отечественной правовой доктрины, с использованием результатов аналитических разработок на основе собрания дефиниций российского законодательства*(4).

Методические рекомендации предназначены для практического применения при проведении всех видов законопроектных работ, а также при осуществлении деятельности по совершенствованию законодательства в Российской Федерации и ее субъектах, могут быть использованы при подготовке проектов актов местного самоуправления.

Цель Методических рекомендаций состоит в содействии формированию устойчивой системы понятийного аппарата правовой системы Российской Федерации, обеспечению правовой определенности в правоприменительной практике посредством единообразного толкования понятий отечественного законодательства.

На основе этого материала можно, на наш взгляд, составить рекомендации по использованию определений понятий в федеральных законах и внести их отдельной главой в Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов.

Обращает на себя внимание и тот факт, что дефинитивные предписания в сравнительно большом количестве присутствуют именно в текстах распоряжений Правительства РФ или в актах, которые ими утверждаются (одобряются). Это дает определенный повод затронуть вопрос о нормативном характере распоряжений Правительства РФ и опровергнуть распространенное в советской юридической литературе и нашедшее место в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" мнение о том, что распоряжения правительства (советов министров) не носят нормативного характера.

В прежние времена возникновение этого мифа во многом объяснялось отсутствием опубликования официальных текстов в условиях административно-командной системы. В распоряжениях, как правило, регламентировались важнейшие вопросы, связанные с экономикой, созданием новых промышленных предприятий, шахт, научных институтов и центров и т.п. Отсутствие в распоряжениях одного из основных признаков нормативности правового акта - неконкретности адресата (субъект был персонифицирован) давало к этому определенные основания. В то же время в них присутствовали другие признаки нормативности: возможность неоднократного применения и действия предписания независимо от исполнения*(5). К ним, как нам представляется из многолетней практики учета законодательства, можно добавить и еще один - возможность дальнейшей конкретизации, т.е. на основе данного положения могут приниматься нормативные установления в актах равной или низшей юридической силы.

То, что предписания распоряжений носили нормативный характер, можно подтвердить тем, что незначительная часть их текстов публиковалась в собраниях действующего законодательства (СССР и РСФСР), имеющих гриф "Для служебного пользования". Вряд ли ненормативные акты могли быть причислены к действующему законодательству.

Сам законодатель той поры неоднозначно регламентировал и трактовал этот вопрос. Так, в Конституциях СССР 1977 г. (ст. 133) и РСФСР 1978 г. (ст. 127) постановления и распоряжения упоминаются как акты одинаковой юридической силы, а потому нет их разграничения и по нормативности содержания.

В политико-правовом комментарии Конституции СССР 1977 г. говорится, что она, как и ранее действовавшая, не определяет различий между постановлениями и распоряжениями Совета Министров СССР*(6). Ошибочность конкретизации данного установления обозначилась, на наш взгляд, в Законе "О Совете Министров СССР", предусматривавшим в ст. 31, что решения, носящие нормативный характер или имеющие важное народно-хозяйственное значение, издаются в форме постановлений, а решения по оперативным и текущим вопросам - в форме распоряжений. Заметим, что в отношении распоряжений речь идет не об отрицании нормативности как таковой, а перечисляются вопросы, регулирование которых оформляется распоряжением. Разница в оформлении заключалась еще и в том, что постановления подписывались председателем и управляющим делами Совета Министров СССР, а распоряжения - только Председателем Совета Министров (или его первым заместителем). Тем самым как бы обозначалась оперативность действий в отношении текущих вопросов. К этим чертам следует добавить и отсутствие заголовков в распоряжениях как актов оперативной деятельности правительства.

Подобного разграничения в отношении подписи должностного лица нет в действующем Федеральном конституционном законе: постановления и распоряжения подписываются одним лицом (ч. 5 ст. 23), тем самым как бы признается равенство обеих форм актов по их юридической природе.

На тех же позиция стоит Конституция РФ 1993 г., в ст. 115 которой однозначно толкуется равенство нормативного содержания постановления и распоряжения. Следует признать: современное российское законодательство, как и вся правовая система, до сих пор переживает сложный процесс реформирования, в основе которого должно лежать всестороннее углубление познания правовой действительности*(7).

Помещение же дефинитивных предписаний в распоряжениях Правительства РФ тем самым подтверждает тезис об их нормативном характере. Казалось бы, чисто теоретические размышления по данному вопросу не имели до сих пор правовых последствий. В настоящее время иное понимание предполагает возникновение многих коллизий в правовой системе.

Прежде всего, это отражается на международно-правовых отношениях. Так, подписание Седьмого дополнительного протокола к Уставу Всемирного почтового союза (как и многих других подобных документов) осуществлялось в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 15 сентября 2004 г. N 1212-р. В противном случае следовало бы признать, что в соответствии с ненормативным актом принимаются международно-правовые нормы, которые затем входят в правовую систему Российской Федерации. Список коллизий можно продолжить: так, официальному опубликованию в Собрании законодательства РФ подлежат ненормативные акты. Еще более нелепо считать, что в систему законодательства Российской Федерации входят и ненормативные акты.

Логическим выводом представленных суждений может быть законодательная инициатива по исключению положения о ненормативном характере распоряжений Правительства Российской Федерации из ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации".

Л.Ф. Апт,

начальник отдела систематизации законодательства

Правового управления Совета Федерации Федерального Собрания

Российской Федерации

"Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Корня А. Фемида против монетизации // Ведомости. 2007. 14 нояб.

*(2) По данным Правового управления Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

*(3) См.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы / Под ред. В.М. Баранова, П.С. Пацуркивского, Г.О. Матюшкина. Н. Новгород, 2007. С. 1429-1435.

*(4) Собрание дефиниций российского законодательства содержится в информационном банке легальных дефиниций, созданном в Правовом управлении Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. (Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 г. "О состоянии законодательства в Российской Федерации". М., Издание Совета Федерации, 2005.)

*(5) См.: Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. С. 43-52.

*(6) См.: Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982. С. 337.

*(7) См.: Баранов В.М. Законодательная дефиниция как общеправовой феномен. В кн.: Законодательная дефиниция: логико-гносеологические, политико-юридические, морально-психологические и практические проблемы. Н. Новгород, 2007. С. 31.