|
17 апреля 2013 г.
|
Дело N А45-30636/2012
|
Резолютивная часть постановления объявлена 11 апреля 2013 г.
Полный текст постановления изготовлен 17 апреля 2013 г.
Седьмой арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи О.А. Скачковой,
судей Л.И. Ждановой, А.Л. Полосина,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания К.А. Лачиновой с использованием средств аудиозаписи,
при участии в заседании:
от заявителя - Л.Г. Сокол по доверенности от 27.02.2012, паспорт,
от заинтересованного лица - Е.В. Винчковского по доверенности от 05.02.2013, удостоверение,
от третьих лиц:
от индивидуального предпринимателя Фаюстова Виктора Николаевича - А.Н. Фаюстова по доверенности от 05.04.2013, паспорт,
от муниципального казённого предприятия "ПАТП-4" - не явился (извещен),
рассмотрев в судебном заседании дело по апелляционной жалобе Министерства транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области
на решение Арбитражного суда Новосибирской области от 22 февраля 2013 г. по делу N А45-30636/2012 (судья Е.И. Булахова)
по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области (630011, г. Новосибирск, Красный проспект, д. 18)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы России по Новосибирской области (63011, г. Новосибирск, ул. Кирова, д. 3)
третьи лица: индивидуальный предприниматель Фаюстов Виктор Николаевич (659300, г. Бийск, ул. Горно-Алтайская, д. 12, кв. 10)
муниципальное казённое предприятие "ПАТП-4" (630068, г. Новосибирск, ул. Приграничная, д. 2)
о признании недействительными решения от 23.11.2012 по делу N 92 и предписания N 65 от 23.11.2012,
УСТАНОВИЛ:
Министерство транспорта и дорожного хозяйства Новосибирской области (далее - заявитель, Минтранс Новосибирской области) обратилось в Арбитражный суд Новосибирской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Новосибирской области (далее - Управление, УФАС по Новосибирской области) о признании недействительными решения от 23.11.2012 по делу N 92 и предписания N 65 от 23.11.2012.
К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальный предприниматель Фаюстов Виктор Николаевич (далее - ИП Фаюстов В.Н.), муниципальное казённое предприятие "ПАТП-4" (далее - МКП "ПАТП-4").
Решением суда от 22.02.2013 в удовлетворении требования заявителю отказано.
Не согласившись с решением суда первой инстанции, Минтранс Новосибирской области обратился в Седьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления Минтранс Новосибирской области.
В обоснование апелляционной жалобы ее податель ссылается на то, что положения Приказа Минтранса РФ от 14.08.2003 N 178 "Об утверждении порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации" применяются не только при открытии маршрута, но и при согласовании дополнительного времени выхода автобуса по уже открытому маршруту.
Подробно доводы изложены в апелляционной жалобе и дополнении к ней.
Управление в отзыве на апелляционную жалобу возражало против ее удовлетворения, считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, так как оспариваемые ненормативные правовые акты антимонопольного органа соответствуют требованиям действующего законодательства и не нарушают права и законные интересы заявителя.
Третьи лица отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не представили.
В судебном заседании представитель апеллянта поддержала доводы жалобы, настаивала на ее удовлетворении.
Представитель УФАС по Новосибирской области возражал против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения.
Представитель ИП Фаюстова В.Н. просил в удовлетворении апелляционной жалобы отказать.
МКП "ПАТП-4" о месте и времени судебного разбирательства извещено надлежащим образом, в судебное заседание арбитражного суда апелляционной инстанции своего представителя не направило. На основании статьи 156 АПК РФ апелляционный суд считает возможным рассмотреть дело в настоящем судебном заседании в отсутствие представителя МКП "ПАТП-4".
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы с учетом дополнения к ней, отзыва на нее, заслушав представителей заявителя, заинтересованного лица и ИП Фаюстова В.Н., проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со статьей 268 АПК РФ, суд апелляционной инстанции считает его не подлежащим отмене по следующим основаниям.
Как установлено судом первой инстанции, Управлением в связи с поступившим в его адрес заявлением ИП Фаюстова В.Н. на действия Минтранс Новосибирской области возбуждено дело N 92 по признакам нарушения Минтранс Новосибирской области части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).
При рассмотрении данного дела УФАС по Новосибирской области установило, что ИП Фаюстов В.Н., имеющий лицензию от 22.06.2007 N 22-АСС-2007837 на осуществление деятельности по перевозке пассажиров, обратился в Минтранс Новосибирской области за согласованием расписания движения и паспорта маршрута N 889 "Бийск-Новосибирск" со временем отправления из г. Бийска в 6 часов 50 минут, из г. Новосибирска в 15 часов 40 минут.
Минтранс Новосибирской области отказало ИП Фаюстову В.Н. в согласовании расписания дополнительного рейса.
По результатам рассмотрения дела Управлением принято решение от 23.11.2012 (резолютивная часть датирована 20.11.2012), в соответствии с которым Минтранс Новосибирской области признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Нарушение выразилось в отказе согласования ИП Фаюстову В.Н. расписания движения и паспорта маршрута, что препятствует осуществлению деятельности ИП Фаюстова В.Н., устанавливает препятствия для оказания услуг по перевозке пассажиров между субъектами Российской Федерации, что может привести к ограничению конкуренции между хозяйствующими субъектами, оказывающими услуги по перевозке пассажиров между г. Бийском Алтайского края и г. Новосибирском.
На основании указанного решения Управлением выдано предписание от 23.11.2012 N 65, в соответствии с которым Минтранс Новосибирской области предписано в срок до 25.12.2012 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а именно: согласовать ИП Фаюстову В.Н. расписание движения и паспорт маршрута N 889 "Бийск-Новосибирск" со временем отправления из г. Бийска в 6 часов 50 минут, из г. Новосибирска в 15 часов 40 минут.
Минтранс Новосибирской области, полагая, что решение Управления от 23.11.2012 и выданное на основании данного решения предписание от 23.11.2012 N 65 являются незаконными, обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.
Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что основание отказа ИП Фаюстову В.Н. в согласовании дополнительного рейса является незаконным.
Седьмой арбитражный апелляционный суд соглашается с данным выводом суда по следующим основаниям.
Из положений статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198, части 2 статьи 201 АПК РФ, пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" следует, что основанием для принятия решения суда о признании оспариваемого ненормативного акта недействительным, решения, действий (бездействия) незаконными являются одновременно как их несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом, решением, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
Таким образом, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, решений, действий (бездействия) органов и должностных лиц, входят проверка соответствия оспариваемого акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и проверка факта нарушения оспариваемым актом, решением, действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя.
Из содержания приведенных правовых норм следует, что удовлетворение требований о признании незаконными актов, действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц возможно лишь при наличии совокупности двух условий, а именно нарушения прав и интересов заявителя и несоответствия оспариваемых актов, действий (бездействия) органов и должностных лиц нормам закона или иного правового акта.
Законом N 135-ФЗ устанавливаются организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения: монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции; недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. Целями настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (статья 1 Закона N 135-ФЗ).
В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).
Принимая оспариваемое решение и признавая Минтранс Новосибирской области нарушившим приведенную норму закона, антимонопольный орган обоснованно исходил из следующего.
Порядок формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержден приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (далее - Порядок N 178).
В силу пунктов 3, 4 Порядка N 178 открытие маршрутов производится по согласованию с заинтересованными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Инициаторами открытия регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации могут выступать юридические и физические лица.
Пунктом 7 Порядка N 178 предусмотрено предоставление указанных в данном пункте документов о для решения вопроса об организации регулярного автобусного маршрута между субъектами Российской Федерации.
Представленные документы регистрируются, по ним проводится экспертиза, и при ее положительном завершении они направляются в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, с территории которого начинается маршрут, для принятия решения о возможности его открытия (пункт 8 Порядка N 178).
Перечень документов, которые должны быть направлены в субъект Российской Федерации, по территории которого будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут, является исчерпывающим.
В соответствии с пунктом 9 Порядка N 178 после получения согласия на открытие маршрута от органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации оформляется паспорт маршрута, после чего паспорт маршрута, расписание движения автобуса и ходатайство о согласовании открытия маршрута направляются в субъекты Российской Федерации, по территории которых будет проходить или заканчиваться вновь открываемый маршрут.
Согласно пункту 10 Порядка N 178 отказ в согласовании паспорта маршрута должен быть аргументирован конкретными причинами.
Исследовав и оценив по правилам статей 65, 71 АПК РФ представленные в деле доказательства, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что ИП Фаюстовым В.Н. выполнены все необходимые условия, предусмотренные для согласования паспорта маршрута и расписания движения.
Как следует из текста письма от 30.08.2012 N 679/21 Минтранс Новосибирской области отказало ИП Фаюстову В.Н. в согласовании расписания дополнительного рейса на основании предоставленной информации Новосибирского автовокзала о количестве перевезенных пассажиров за текущий месяц и средней наполняемости салонов транспортных средств, задействованных при осуществлении регулярных перевозок в направлении Новосибирск-Бийск, а также учитывая тенденции к снижению объемов перевозок в осенне-зимний период.
Таким образом, отказ Минтранс Новосибирской области от согласования паспорта маршрута, расписания движения аргументирован нецелесообразностью, по мнению заявителя, открытия дополнительного рейса в данном направлении.
Апелляционный суд поддерживает вывод суда первой инстанции о том, что указанная Минтранс Новосибирской области причина не может служить основанием для отказа в согласовании паспорта маршрута и расписания движения, поскольку Порядком N 178 не предусмотрено такое основание для отказа. Иных оснований для отказа в согласовании перевозчику паспорта маршрута, расписания движения Минтранс Новосибирской области не приведено.
Апелляционный суд учитывает также то, что маршрут N 889 "Бийск-Новосибирск" является существующим маршрутом между субъектами Российской Федерации, по которому осуществлялись и осуществляются перевозки пассажиров, что подтверждается материалами дела и не оспаривается Минтранс Новосибирской области. При этом действующее законодательство не устанавливает конкретных оснований и не предусматривает возможности безосновательного ограничения количества рейсов на одном маршруте.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами дела, время отправления рейса, которое просил согласовать ИП Фаюстов В.Н., с выходом из г. Новосибирска в 15 часов 40 мин. не препятствует деятельности других перевозчиков, поскольку временной интервал до предшествующего рейса составляет два часа, а рейса следующего после 15 часов 40 минут составляет один час.
Изложенное позволяет сделать вывод о том, что открытие дополнительного рейса со временем выхода из г. Новосибирска в 15 часов 40 минут направлено на обеспечение интересов пассажиров, поскольку будет способствовать снижению времени ожидания прямого рейса из г. Новосибирска до г. Бийска и более раннему прибытию пассажиров в г. Бийск.
В данном случае, суд первой инстанции правомерно указал, что ИП Фаюстов В.Н., являясь хозяйствующим субъектом, деятельность которого направлена на извлечение дохода, самостоятельно осуществляет планирование своей деятельности, несёт риск убытков, связанных с не востребованностью предоставляемых им услуг по перевозке пассажиров.
В соответствии с Приказом Минавтотранса РСФСР от 31.12.1981 N 200 "Об утверждении Правил организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте" для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо: - определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток); - выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия; - составить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута (пункт 14).
Новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения (пункт 15).
Выбор трассы автобусного маршрута производится при обязательном соблюдении следующих требований: - соответствия типа покрытия, состояния и ширины проезжей части дороги и обочин, горизонтальных и вертикальных радиусов кривых, продольных уклонов, видимости и обустройства дорог, а также железнодорожных переездов, ледовых и паромных переправ "Требованиям по обеспечению безопасности движения на автобусных маршрутах" (Приложение 2), строительным нормам и правилам (СНиП); - соответствия общего веса автобуса с максимальным наполнением допустимой нагрузке на мосты, расположенные на маршруте (пункт 17).
Существующие методы получения данных о пассажиропотоках на автобусных маршрутах подразделяются на отчетно-статистические и натурные (пункт 38).
Отчетно-статистический метод применяется при анализе данных о выручке от перевозки пассажиров на маршрутах и проданных билетах.
Систематический анализ этим методом отчетных данных о проданных билетах и выручке не только не исключает периодического проведения натурных обследований пассажиропотоков, но является основой для их организации.
Натурное обследование проводится анкетным, талонным, счетно-табличным, таблично-опросным или глазомерным методами согласно Инструкции по изучению пассажиропотоков (Приложение 10).
Для обследования пассажиропотоков на городских, пригородных и междугородных маршрутах небольшой протяженности в первую очередь должен применяться табличный метод, основанный на опросе пассажиров в автобусе и обеспечивающий при сравнительно небольших затратах получение наиболее полных сведений о пассажиропотоках и в том числе данных, характеризующих распределение поездок пассажиров между остановочными пунктами маршрутов, пересадки пассажиров и своевременность осуществления перевозок.
На междугородных маршрутах большой протяженности целесообразно применять анкетный метод (заполнение специальных анкет учетчиками в подвижном составе) (пункт 39).
Из материалов дела следует, что указанные обстоятельства, в том числе обследование маршрута, выяснение целесообразности его дополнения еще одним рейсом, его социально-экономической востребованности для обоих субъектов Российской Федерации Минтранс Новосибирской области не проводилось. В подтверждение своей позиции Минтранс Новосибирской области ссылается лишь на сведения, полученные от Новосибирского и Бийского автовокзалов.
Вместе с тем, апелляционный суд не может расценивать данные доказательства как достаточные для подтверждения нецелесообразности введения дополнительного рейса по данному маршруту при отсутствии каких-либо иных доказательств этого. Наличие отрицательных социально-экономических последствий установления доп
