Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2013 г. N 15АП-3501/13

город Ростов-на-Дону

15 апреля 2013 г.

дело N А53-36955/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 08 апреля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 апреля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сурмаляна Г.А.,

судей Смотровой Н.Н., Филимоновой С.С.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Михалицыной Л.В.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя: представитель по доверенности от 19.02.2013 г. Гуляева А.В.;

от заинтересованного лица: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу отдела жилищно-коммунального комплекса Администрации г. Каменска-Шахтинского на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2013 г. по делу N А53-36955/2012

по заявлению Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области о привлечении к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

заинтересованное лицо: отдел жилищно-коммунального комплекса Администрации г. Каменска-Шахтинского

принятое в составе судьи Колесник И.В.,

УСТАНОВИЛ:

Региональная служба государственного строительного надзора Ростовской области (далее - Служба) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о привлечении отдела жилищно-коммунального комплекса Администрации г.Каменска-Шахтинского (далее - Отдел) к административной ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, квалифицируемого как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Заявленные требования мотивированы тем, что подрядчик Отдела осуществляет строительство здания с нарушениями требований градостроительного законодательства. Предписание Службы об устранении указанных нарушений Отделом не исполнено.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 18.02.2013 г. Отдел привлечен к административной ответственности по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде штрафа в размере 50000 рублей. Судебный акт мотивирован доказанностью факта наличия в действиях Отдела состава вмененного ему правонарушения, отсутствием процессуальных нарушений при производстве по делу, а также наличием оснований для привлечения его к административной ответственности.

Не согласившись с принятым судебным актом, полагая его незаконным Отдел жилищно-коммунального комплекса Администрации г.Каменска-Шахтинского обжаловал решение суда первой инстанции в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В апелляционной жалобе Отдел просит решение суда первой инстанции отменить, квалифицировать допущенное Отделом правонарушение в качестве малозначительного, применив положения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В судебном заседании, состоявшемся 08 апреля 2013 года, представитель Службы возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения.

Отдел, извещенный надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил.

С учетом мнения представителя Службы дело рассмотрено в порядке статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителя Отдела, извещенного надлежащим образом.

Как следует из материалов дела, 21.03.2011 г. между Отделом и ООО "РостСтройСервис" по результатам аукциона был заключен муниципальный контракт N 21 по строительству водогрейной стационарной котельной по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, ул. Ворошилова, д. 16а.

16.10.2012 г. заведующим Каменск-Шахтинским территориальным сектором Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области Брылевым В.Н. проведена проверка на объекте капитального строительства: "Строительство водогрейной стационарной котельной" по адресу: Ростовская область, г. Каменск-Шахтинский, ул. Ворошилова, д. 16А.

В ходе проведенной проверки выявлены нарушения в области строительства, а именно:

- отсутствует реестр и копии договоров, согласно реестру, на исполнение функций заказчика, строительного подряда (генподрядчика, субподрядчика), авторского надзора;

- отсутствует реестр копий приказов, согласно реестра, о назначении ответственных исполнителей, осуществляющих строительный контроль (прораб, технадзор, авторский надзор);

- отсутствуют сведения об образовании лиц, осуществляющих строительный контроль (копии дипломов, аттестатов и т.п.);

- отсутствует ведомость смонтированного оборудования;

- отсутствует исполнительный чертеж сетей внутреннего энергоснабжения;

- отсутствует исполнительный чертеж наружных сетей энергоснабжения;

- отсутствует акт устройства молниезащиты;

- отсутствует исполнительная схема наружных сетей канализации;

- отсутствует исполнительная документация по прокладке наружной надземной тепловой сети от котельной к существующей тепловой магистрали, по внутренней канализации и внутреннего водопровода, внутреннего теплоснабжения, вентиляции;

- отсутствует акт освидетельствования скрытых работ по установке противопожарных дверей и лицензия МЧС организации, проводившей работы;

- отсутствует узел учета тепловой энергии;

- отсутствует акт осмотра тепловой установки в соответствии с РД 12-08-2008, выданный территориальным органом Ростехнадзора;

- отсутствует акт осмотра электроустановки выданный территориальным органом Ростехнадзора;

- отсутствует протокол измерения шума;

- отсутствуют справки об испытаниях гидранта N 190;

- отсутствуют документы подтверждающие перенос телефонной связи в котельную.

В связи с этим 16.10.2012 г. Отделу было выдано предписание N 13/5/08.01.271 об устранении выявленных нарушений в срок до 25.11.2012 г.

03.12.2012 г. сотрудниками Службы проведена внеплановая проверка на предмет исполнения требований предписания от 16.10.2012 г. N 13/5/08.01.271 об устранении нарушений.

В результате проведенной проверки установлено, что предписание не исполнено, нарушения не устранены, что зафиксировано в акте проверки N 46/6/08.01.271 от 03.12.2013 г., в связи с чем, вновь выдано предписание на устранение выявленных нарушений.

По данному факту 07.12.2012 г. заведующим Каменск-Шахтинским территориальным сектором Региональной службы государственного строительного надзора Ростовской области в отношении Отдела составлен протокол об административном правонарушении N 123647 по части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Протокол об административном правонарушении и материалы дела об административном правонарушении направлены в Арбитражный суд Ростовской области для рассмотрения по подведомственности.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителя Службы, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

Частью 6 статьи 205 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации определено, что при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании устанавливает, имелось ли событие административного правонарушения и имелся ли факт его совершения лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении, имелись ли основания для составления протокола об административном правонарушении и полномочия административного органа, составившего протокол, предусмотрена ли законом административная ответственность за совершение данного правонарушения и имеются ли основания для привлечения к административной ответственности лица, в отношении которого составлен протокол, а также определяет меры административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации влечет наложение административного штрафа.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляет невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Из пункта 1 части 2 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации.

Частью 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что по результатам проведенной проверки органом государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи лицу, осуществляющему строительство, предписания об устранении выявленных нарушений. В предписании указываются вид нарушения, ссылка на нормативный правовой акт, технический регламент, проектную документацию, требования которых нарушены, а также устанавливается срок устранения выявленных нарушений.

Согласно статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, застройщик или заказчик должен подготовить земельный участок для строительства и объект капитального строительства для реконструкции или капитального ремонта, а также передать лицу, осуществляющему строительство, материалы инженерных изысканий, проектную документацию, разрешение на строительство. Лицо, осуществляющее строительство, обязано осуществлять строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства в соответствии с заданием застройщика или заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия.

Таким образом, до начала работ по строительству объекта заинтересованное лицо должно было не только располагать всей необходимой для этого документацией, но и обязано представлять соответствующие документы органу государственного строительного надзора по его требованию.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных этой статьей. Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий (часть 9 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Предметом государственной экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий, и оценка соответствия результатов инженерных изысканий требованиям технических регламентов (часть 5 вышеназванной статьи).

Как видно из материалов дела, основанием для вынесения в отношении заинтересованного лица предписания N 13/5/08.01.271 от 16.10.2012 г. послужило нарушение вышеуказанных норм градостроительного законодательства.

Предписание N 13/5/08.01.271 от 16.10.2012 г. выдано уполномоченным лицом по результатам государственного контроля и соответствует требованиям статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Вина Отдела в совершении правонарушения, предусмотренного частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, также является доказанной, не оспаривается Отделом, поскольку в материалах дела отсутствуют сведения о принятии Отделом всех зависящих от него мер к исполнению предписания (статья 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Неисполнением предписания административного органа от N 13/5/08.01.271 от 16.10.2012 г., заинтересованное лицо посягает на общественные отношения в сфере порядка управления, игнорируя, как застройщик, обязательные для исполнения указания органа государственного строительного надзора.

Согласно пункту 3 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 г. N 54, задачей государственного строительного надзора является предупреждение, а также выявление и пресечение допущенных застройщиком, заказчиком, лицом, осуществляющим строительство на основании договора с застройщиком или заказчиком, нарушений соответствия выполняемых в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства работ требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

В силу пункта 4 Положения предметом государственного строительного надзора является проверка соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, иных нормативных актов и проектной документации; наличия разрешения на строительство; выполнения требований частей 2 и 3 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 14 Положения при выявлении в результате проведенной проверки нарушений должностным лицом органа государственного строительного надзора составляется акт, являющийся основанием для выдачи заказчику, застройщику или подрядчику (в зависимости от того, кто в соответствии с законодательством Российской Федерации несет ответственность за допущенные нарушения) предписания об устранении таких нарушений.

Как указано ранее, предписание вручено представителю Отдела под роспись лично 16.10.2012 г., что подтверждено росписью представителя.

Факт своевременного получения предписания и его неисполнения в установленный срок Отделом признается.

Материалами дела об административном правонарушении, в том числе актом проверки, протоколом об административном правонарушении подтверждается, что Отделом в установленный срок - до 25.11.2012 г. не исполнено законное предписание Службы N 13/5/08.01.271 от 16.10.2012 г.

Отдел не обращался в Региональную службу с ходатайствами о продлении срока исполнения предписания или невозможности его исполнения по объективным, не зависящим от него причинам.

По мнению суда апелляционной инстанции, игнорирование и невыполнение предписания по умолчанию не может означать о невозможности исполнения и незаконности этого предписания.

Таким образом, наличие в действиях Отдела объективной стороны правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подтверждается материалами дела. В свою очередь Отдел в обоснование своей позиции доказательств, подтверждающих обратное, в суд не представил.

Отдел, будучи лицом, которому контролирующим органом выдано обязательное для исполнения предписание, является субъектом правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Имея возможность для исполнения предписания, Отдел не принял всех необходимых мер по его исполнению, а также не обратился в надзорный орган с ходатайством о продлении срока исполнения предписания.

Наличие всех вышеназванных элементов образует состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что предписание административного органа является законным и обоснованным, подлежит обязательному выполнению, для его исполнения установлен разумный срок.

Выявленное нарушение административным органом квалифицировано правильно, как невыполнение в установленный срок законного предписания уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора федерального органа исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, за которое ответственность предусмотрена частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Объективных доказательств отсутствия состава административного правонарушения, нарушения сроков и порядка привлечения к административной ответственности Отделом не представлено. Следовательно, материалами дела подтверждается наличие оснований для привлечения его к административной ответственности.

Апелляционная жалоба Отдела также не содержит доводов и ссылок на нормы закона, свидетельствующих о незаконности предписания и об отсутствии правовых оснований для привлечения его к административной ответственности.

Предписание N 13/5/08.01.271 от 16.10.2012 г. об устранении нарушений законодательства не оспорено и не признано в установленном законом порядке незаконным и не отменено.

Порядок привлечения к административной ответственности не нарушен.

Уведомление о времени и месте составления протокола об административном правонарушении получено секретарем Отдела под роспись 03.12.2012 г.

О времени и месте рассмотрения дела в суде первой инстанции Отдел также был извещен надлежащим образом, что подтверждается почтовым уведомлением.

Протокол об административном правонарушении составлен в присутствии законного представителя - начальника Отдела жилищно-коммунального комплекса Администрации Головня А.В.

Решение суда вынесено в пределах срока давности, установленного статьей 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Часть 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает ответственность для юридических лиц от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Одним из принципов привлечения к ответственности является правовой принцип индивидуализации, который выражается в том, что при привлечении лица к административной ответственности учитываются не только характер правонарушения, степень вины нарушителя, но и обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность.

Установление обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность за совершение административного правонарушения, в соответствии со статьей 4.2. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отнесено к компетенции суда, который при вынесении решения о привлечении к административной ответственности последние обязан учитывать.

Отдел ранее не привлекался к административной ответственности за аналогичное правонарушение, что позволяет сделать вывод о наличии обстоятельства, смягчающего ответственность отдела.

Судом назначено Отделу наказание в размере 50000 рублей, то есть в минимальном размере, установленном санкцией части 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Довод апеллянта о квалификации указанного правонарушения как малозначительного отклоняется судом апелляционной инстанции по следующим основаниям.

В соответствии со статьей 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Одновременно с этим в частях 1 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административное наказание за совершение административного правонарушения назначается в пределах, установленных законом, предусматривающим ответственность за данное административное правонарушение. При назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с пунктами 18, 18.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 10 от 02.06.2004 г. "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при квалификации правонарушения в качестве малозначительного судам необходимо исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. Малозначительность правонарушения имеет место при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям. Такие обстоятельства, как, например, личность и имущественное положение привлекаемого к ответственности лица, добровольное устранение последствий правонарушения, возмещение причиненного ущерба, не являются обстоятельствами, свидетельствующими о малозначительности правонарушения. Данные обстоятельства в силу частей 2 и 3 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях учитываются при назначении административного наказания.

Квалификация правонарушения как малозначительного может иметь место только в исключительных случаях и производится с учетом положений пункта 18 названного постановления применительно к обстоятельствам конкретного совершенного лицом деяния. При этом применение судом положений о малозначительности должно быть мотивировано.

Согласно статье 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Вмененное Отделу административное правонарушение, в данном случае посягает на общественные отношения в сфере порядка управления, Отдел, игнорируя, как лицо, осуществляющее строительство, обязательные для исполнения указания органа государственного строительного надзора, допустил нарушения публичных требований в области строительства.

Более того, существенная угроза охраняемым общественным отношениям проявляется не только в наступлении или возможном наступлении каких-либо неблагоприятных последствий, вследствие несоблюдения Отделом требований градостроительного законодательства, но и в пренебрежительном отношении общества к исполнению своих публично-правовых обязанностей. При этом, отсутствие фактических последствий допущенного нарушения указанного законодательства само по себе не является основанием для вывода о малозначительности правонарушения.

Кроме того, все непредоставленные при проверке документы, должны были быть до начала строительства объекта.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие об исключительности рассматриваемого случая и возможности применения статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях отделом не представлены, материалы дела об административном правонарушении не содержат.

Кроме того, суд учитывает, что Отдел не представил доказательств о принятии им всех необходимых мер по своевременному устранению выявленных нарушений и недопущении впредь подобных нарушений.

Исходя из изложенного, апелляционная коллегия приходит к выводу, что совершенное Отделом правонарушение, предусмотренное частью 6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не может быть квалифицировано как малозначительное. Кроме того, в соответствии с постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", применение статьи 2.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является правом, а не обязанностью суда.

Таким образом, суд первой инстанции вынес законное и обоснованное решение, доводов, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, не приведено.

Нарушения и неправильного применения норм процессуального права, влекущих отмену судебного акта в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18 февраля 2013 года по делу N А53-36955/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Г.А. Сурмалян

Судьи

Н.Н. Смотрова С.С. Филимонова