Новый тип государственных и муниципальных учреждений - автономное учреждение (О.Ю. Александрова, Е.А. Щербина, сборник "Научные труды III Всероссийского съезда (Национального конгресса) по медицинскому праву")

Новый тип государственных и муниципальных учреждений
- автономное учреждение

До января 2007 года основными законодательными актами, регламентирующими деятельность учреждений, являлись Гражданский кодекс РФ (ГК РФ), Федеральный закон от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (Закон N 7-ФЗ), применительно к бюджетным учреждениям - также Бюджетный Кодекс РФ (БК РФ).

В соответствии со ст. 120 ГК и ст. 9 Закона N 7-Ф учреждением признавалась некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая собственником полностью или частично. А бюджетным учреждением - организация, созданная органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которой финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов (ст. 161 БК РФ). Т.е. бюджетное учреждение являлось разновидностью учреждения с определенным собственником и способом финансирования.

Но подобное положение изменилось в связи с принятием Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и Федерального закона 03.11.2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

Согласно принятым законам появляется несколько самостоятельных типов учреждений. При этом это не разные организационно-правовые формы, а разновидность одной формы - учреждения, т.к. согласно закону "Об автономных учреждениях" создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является его реорганизацией, тогда, когда изменение организационно-правовой формы юридического лица по гражданскому законодательству является реорганизацией в форме преобразования.

Федеральный закон "О некоммерческих организациях" распространяет свое действие только на частные учреждения, а деятельность государственных и муниципальных учреждения помимо норм ГК РФ и БК РФ, регламентируется новым законодательным актом - Федеральным законом "Об автономных учреждениях".

Как уже было отмечено выше одновременно с Федеральным законом от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" принят Федеральный закон 03.11.2006 г. N 175-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений". Принятие последнего федерального закона объективно оправдано, поскольку Федеральный закон "Об автономных учреждениях" во многом меняет сложившиеся общетеоретические и цивилистические положения.

Отметим основные особенности нового типа государственного и муниципального учреждения:

во-первых, давая определение автономного учреждения, законодатель меняет определение учреждения, данное ранее п. 1 ст. 120 ГК РФ. В статье ГК в новой редакции "учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера". Во всех статьях ГК в новой редакции исключается формулировка " и финансируемая им (т.е. собственником - примечание авторов) полностью или частично". Частичное или полное финансирование собственником предусмотрено только для частных и бюджетных учреждений, но не для автономных учреждений, что настораживает, поскольку речь идет о государственных и муниципальных учреждениях (в том числе, здравоохранения). Т.е. изначально предполагается возможность не финансировать собственником данные организации.

во-вторых, федеральный закон "Об автономных учреждениях" запрещает распоряжение недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества без согласия учредителя, презюмируя т.о., что распоряжение этим имуществом возможно, если согласие учредителя имеется;

в-третьих, нормы новых федеральных законов несут запрет на распоряжение только недвижимым и особо ценным движимым имуществом, остальным же имуществом АУ вправе распоряжаться самостоятельно. При этом, под так называемым "особо ценным движимым имуществом" законопроект понимает "имущество, без которого осуществление уставной деятельности АУ будет существенно затруднено";

в-четвертых, Федеральный закон "Об автономных учреждениях" говорит о средствах, специально выделенных учредителем на приобретение имущества, о финансировании автономного учреждения на основе субвенций и субсидий, умалчивая о сметном финансировании учрежденного им АУ;

в-пятых, основное отличие возможности АУ выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, за плату, и осуществлять иные виды деятельности, поскольку это служит достижению целей создания АУ, состоит в том, что данные виды деятельности АУ может выполнять по своему усмотрению, видимо, не спрашивая согласия учредителя. Однако, целевая правоспособность АУ все же остается, о чем неоднократно указывает законодатель - "...для достижения целей, ради которых создано автономное учреждение...";

в-шестых, автономное учреждение несет ответственность всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Собственник имущества не несет никакой ответственности по обязательствам АУ. Поскольку разработчики закона неоднократно заявляли, что в результате реформы не будет происходить смены организационно-правовой формы учреждения, т.е. не будет реорганизации. Новая редакция ст. 120 ГК РФ согласно законопроектам предусматривает разный объем ответственности для разных типов учреждений. Так, частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества. Автономное же учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения. Просматривается связь между обязанностью собственника финансирования того или иного типа учреждения и объемом ответственности по долгам создаваемой организации.

В связи с вышесказанным возникает вопрос о возможности несостоятельности (банкротства) автономных учреждений. Презюмируется, что государственное и муниципальные учреждения не могут быть подвержены процедуре несостоятельности (банкротства), поскольку противное означало бы банкротство самого государства, что невозможно. Статьей 65 ГК РФ несостоятельность (банкротство) предусмотрено для всех юридических лиц за исключением казенного предприятия, учреждения, политической партии и религиозной организации. АУ является типом учреждения, соответственно не может быть подвержено процедуре несостоятельности (банкротства). Вместе с тем, АУ несет самостоятельную ответственность, следовательно, теоретически может быть подвержено несостоятельности (банкротству). Если данное положение четко не будет проработано в законодательстве, в перспективе имеется риск банкротства медицинских автономных учреждений, поскольку деятельность по оказанию медицинской помощи населению на безвозмездной основе вряд ли сможет обеспечить АУ необходимый уровень доходов, чтобы содержать, например, свои здания. Или придется переходить на оказание дорогостоящих платных медицинских услуг.

Еще одной отличительной чертой АУ от учреждения является то, что единственно возможным учредительным документом АУ законопроект оставляет устав, устраняя таким образом, силу общего положения об организациях данного вида, разрешенного п. 1 ст. 52 ГК РФ. Т.о. учреждения, которые действовали на основании общего положения, в случае изменения типа учреждения должны будут принять и утвердить устав.

Также абсолютно меняется система органов управления АУ, внедряется многоуровневую систему управления, что в принципе характерно для корпорации, нежели для учреждений. На данный момент орган управления учреждением является единоличным, назначаемым. Для медицинского учреждения это главный врач, назначаемый учредителем. Основными органами управления АУ являются наблюдательный совет (высший орган управления), руководитель АУ (исполнительный орган управления), каждый из которых выполняет специально оговоренные законом функции. Руководитель АУ (главный врач) будет осуществлять лишь отдельные вопросы текущего руководства деятельностью АУ. Думается, что наблюдательный совет, в состав которого будут входить не профессионалы-медики, а в большинстве своем - представители государственных органов, ОМС и т.д., будет контролировать и сдерживать инициативу руководителя, что будет значительно увеличивать сроки исполнения его распоряжений и предложений, поскольку руководитель будет принимать по отдельным вопросам окончательные решения только после рассмотрения заключений наблюдательного совета АУ.

Пытаясь объединить необъединимое (право собственности учредителя на имущество юридического лица и вместе с тем отсутствие его ответственности по обязательствам учрежденного им юридического лица, целевую правоспособность и практически безграничную возможность (вернее необходимость в целях "выживания") осуществлять деятельность (за плату и др.), законодатель создает новый тип учреждения - автономное учреждение, даже в названии которого имеются противоречия ("автономия" от греческого "самозаконие", "учреждение" - "созданное за счет кого-либо" (греч.)

Все вышеперечисленное является новеллой законодательства и требует не только осмысления, но и потребовало изменения норм гражданского законодательства, что как раз нашло отражение в Федеральном законе "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об автономных учреждениях", а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений".

АУ может быть создано путем его учреждения или путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения посредством внесения изменений в учредительные документы (последнее является новой процедурой в гражданском праве и, как указывает законодатель, не является реорганизацией). Но для создания АУ в сфере здравоохранения в настоящее время возможен только первый путь, в законе имеется прямой запрет на изменения типа государственных и муниципальных учреждений здравоохранения. Опыт создания и функционирования АУ в других отраслях может быть использован при решении вопроса об изменении правового статуса учреждений здравоохранения.

О.Ю. Александрова,

доктор медицинских наук, профессор кафедры основ

законодательства в здравоохранении ММА им. И.М. Сеченова

Е.А. Щербина,

соискатель кафедры основ законодательства

в здравоохранении ММА им. И.М. Сеченова (г. Москва)