Правовая природа земельного участка: научно-практические межотраслевые правовые подходы (К.С. Митягин, "Законодательство", N 1, январь 2008 г.)

Правовая природа земельного участка:
научно-практические межотраслевые правовые подходы

Историческое разделение правовых норм и отраслей законодательства на публичные и частные сохраняет свое значение и в настоящее время. Но вопрос дифференциации публичного и частного права является одним из "вечных"*(1), он не решен до сих пор.

Взаимодействие публично-правового и частно-правового регулирования в праве проявляется прежде всего в регламентации земельных отношений. Сочетаемость элементов публично-правового и частно-правового регулирования в статике и динамике недвижимого имущества является сущностным признаком недвижимости, в том числе земельного участка как объекта прав*(2). В соответствии с наиболее общим и принципиальным взглядом на проблему в сфере земельных отношений частное и публичное право имеют общую цель - рациональное использование земельных ресурсов и их сохранение. Однако для достижения данной цели они решают различные задачи, используя при этом разнообразные правовые конструкции, механизмы и способы правового регулирования.

Дифференциацию публичного и частного права необходимо рассмотреть в нескольких плоскостях, в первую очередь с точки зрения предмета правового регулирования, а именно правовой конструкции (юридической фикции), применимой к земле и земельному участку как объекту материального мира, поскольку каждая из отраслей законодательства под земельным участком подразумевает что-то свое. Как представляется, затруднения многих авторов при разграничении сфер публично-правового и частно-правового регулирования земельных отношений вызваны прежде всего тем, что они не приняли во внимание неодинаковый подход правовых отраслей к земле.

Правовая конструкция земли в отраслях публичного права основывается на отношении к земле и земельному участку, во-первых, как к основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное определение земли закреплено в Конституции РФ (ст. 9). Конституционные нормы, регулирующие земельные отношения, получили толкование в постановлениях Конституционного Суда РФ. В соответствии с его позицией земля является естественным богатством, ценностью (достоянием) всенародного значения, использование которого должно осуществляться в интересах всех народов Российской Федерации, а ограничение использования земли в интересах всех народов Российской Федерации нарушает суверенитет Российской Федерации*(3).

Во-вторых, конституционно-правовой режим земли как публичного достояния многонационального народа России предполагает рассмотрение земельных отношений как отношений по поводу территории государства. Нормы Конституции РФ, закрепляющие конституционно-правовой режим земли (поскольку они обращены прежде всего к законодателю и обязывают его исходить из приоритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспечивая рациональное и эффективное использование земли, ее охрану, защиту экономического суверенитета Российской Федерации, целостность и неприкосновенность ее территории)*(4), безусловно, имеют значение для гражданско-правового регулирования земельных отношений. В частности, необходимость охранять неприкосновенность территории государства влечет ограничение прав участников гражданского оборота.

Например, в ч. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ содержится запрет иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях и на иных особо установленных федеральными законами территориях Российской Федерации. Здесь налицо отношение к земельному участку как к части территории государства (страны), очевидна и направленность нормы права на защиту государственного интереса - безопасности государственной границы и территориальной целостности государства. Защита интересов государства в данном случае осуществляется посредством применения гражданско-правовой конструкции - установления пределов гражданских прав субъектов. Территория является обязательным признаком государства, и именно в данном качестве отношения по поводу территории являются предметом регулирования конституционного законодательства.

Однако необходимо различать объекты правового регулирования конституционного и гражданского законодательства. На территории государства выделяются отдельные земельные участки (как объекты гражданского права), однако это не должно приводить к смешению различных правовых конструкций - территории как необходимого признака государства и земельного участка как объекта гражданских прав. Общественные отношения по поводу рассматриваемых объектов подлежат неодинаковому правовому регулированию. Рассматривая данный аспект земельных отношений, Г.Ф. Шершеневич, в частности, отмечал, что "верховное господство государства над территорией нельзя ничем смешивать с правом собственности на землю"*(5).

Следовательно, ошибочны утверждения о том, что земельный участок (как объект гражданских прав) является частью территории государства и что территория государства состоит из отдельных земельных участков.

Поскольку в сознании и субъективном представлении граждан территория фактически представляет собой землю, то и в нормах публичного права территория обозначается посредством использования понятия "земельный участок (земля)". Но это вовсе не отменяет различий правовых конструкций и режимов территории и земельного участка. Правда, не следует исключать и возможность взаимного влияния рассматриваемых правовых режимов.

В земельном и природоохранном законодательстве земля (земельный участок) рассматривается как один из видов природных объектов и природных ресурсов. Так, в ст. 1 Земельного кодекса РФ закреплен принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды (т.е. земли как природного объекта) и как средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (т.е. земли как природного ресурса). Так государство решает задачи экологически безопасного использования всех земель на своей территории, обеспечения плодородия сельскохозяйственных и лесных земель, охраны окружающей среды в целом и земельных участков в частности. Нормы природоохранного законодательства также оказывают непосредственное влияние на гражданско-правовой режим земельного участка. Однако, как и в случае конституционного права, следует различать правовую природу отношений, определяемых земельным и гражданским правом. Ведь земельное законодательство направлено на регулирование отношений по поводу природных ресурсов и природных объектов, одним из которых является земельный участок, но не на регулирование имущественных отношений по поводу различных объектов гражданских прав, одним из которых опять же является земельный участок.

Как видим, употребление законодателем одного и того же легального понятия для обозначения различных по своей природе фактических явлений повлекло многочисленные проблемы в практике применения законодательных норм.

В публичной сфере правового регулирования земельный участок выступает также как объект налогообложения. В статье 389 Налогового кодекса РФ закреплено, что земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга), на территории которого введен налог, являются объектами налогообложения. Налоговой базой земельного налога служит кадастровая стоимость земельного участка, признаваемого объектом налогообложения.

Для охраны публичных и государственных интересов очень важна учетная функция, которая обеспечивается в современном российском праве землеустроительным законодательством и правовыми нормами, регламентирующими государственный кадастровый учет земель. Данная функция независима и реализуется самостоятельно, но ее можно рассматривать и как служебную (вспомогательную) по отношению к другим функциям, в частности, к фискальной, так как данные, полученные в процессе кадастрового учета земель, используются для определения налогооблагаемой базы, а органы кадастрового учета и органы, регистрирующие права на земельные участки, обязаны передавать информацию о земельных участках и их правообладателях в налоговые органы. Кроме того, учетная функция служит и целям частного права, поскольку предполагает описание объекта права - земельного участка.

Таким образом, отрасли публичного права выполняют следующие основные функции: охранительную, экологическую, природоохранную, фискальную, учетную.

Применительно к каждой из отраслей права можно выделить задачи, решаемые в области регулирования земельных отношений.

Задача конституционного права - закрепить принципиальные основы, формально-правовые положения, на которых основывается законодательное регулирование земельных отношений как в публичных отраслях права, так и в частном праве. Например, в ст. 8 Конституции РФ закреплен принцип признания и равенства защиты всех форм собственности, в том числе, надо полагать, и права собственности на землю.

Административное и уголовное право, рассматривая земельный участок как природный объект и (или) ресурс, предусматривают санкции со стороны государственной власти за нарушения установленного порядка использования земельных участков, так как земельные правонарушения подрывают основу жизнедеятельности всего гражданского общества и относятся к числу наиболее общественно опасных.

С помощью налогового права государство выполняет фискальную задачу посредством взимания налога с правообладателей земельных участков, а также осуществляет ряд мер экономического стимулирования (например, жилищное строительство). Следует отметить тот факт, что в современном российском налоговом праве земельный участок выделяется законодателем из всего объема имущественных благ, а земельный налог обособлен, являясь при этом единственным видом местных налогов. Таким образом, законодатель особо выделяет землю как объект налогообложения, не приравнивая ее с точки зрения налогообложения к недвижимому имуществу, как следовало бы сделать в соответствии с гражданско-правовой классификацией земельного участка.

Остановимся теперь на часто обсуждаемой в научной литературе и до сих пор не разрешенной проблеме соотношения гражданского и земельного права. За последнее время в связи с конституционным признанием права частной собственности на землю (ст. 9, 36 Конституции РФ) сфера регулирования как земельного, так и гражданского права в отношении земельных отношений существенно изменилась. Предметом земельного права являются исключительно земельные отношения, предметом гражданского права - широкий круг общественных отношений, в том числе по поводу земли.

В отличие от рассмотренных публично-правовых подходов к земле, частное право рассматривает землю как объект гражданских прав.

Наиболее обоснованным представляется четкое разграничение сфер действия отраслей законодательства, диктующее отказ от "двойного" регулирования земельных отношений. Данная позиция лежит в основе ст. 3 Земельного кодекса РФ, однако на практике она проводится весьма непоследовательно. А.Л. Маковский справедливо, с нашей точки зрения, опасается того, что норма п. 3 ст. 3 Земельного кодекса РФ, "явно отнесенная в Земельном кодексе к числу принципиальных, дает неограниченную возможность (уже отчасти реализованную в Земельном кодексе) урегулировать права на основной по ценности и значению объект имущественных прав - землю и ее гражданский оборот особыми правилами, которые как угодно могут отличаться от всех (в том числе и наиболее общих и принципиальных) правил гражданского закона"*(6).

Еще раз следует подчеркнуть, что гражданское право регулирует общественные отношения по поводу земли, основываясь на представлении о земельном участке как об объекте гражданских прав, а земельное право должно регулировать складывающиеся по поводу земли общественные отношения, основываясь на рассмотрении земли не как объекта права, а как природного ресурса и природного объекта. Идентичное терминологическое обозначение различных правовых явлений не должно приводить к дублированию законодательной регламентации земельных отношений. Основываясь на различном понимании земельного участка как предмета правового регулирования в гражданском и земельном законодательстве, нельзя согласиться с точкой зрения представителей земельного права, утверждающих, что элементы цивилистического, частноправового характера и нормы публично-правового происхождения в земельном праве "настолько переплетаются, что их распластание невозможно совершить без ущерба для цельности и ясности права, регулирующего отношение субъектов к земле. Для земельного права характерен не способ правового регулирования (договорный или односторонний), не субъекты правоотношений, а... объект - земля"*(7). Как уже было показано, под землей (земельным участком) в гражданском и земельном праве понимаются явления различного порядка, следовательно, нет оснований вести речь о едином объекте регулирования.

Безусловно, земельный участок, в отличие от иных объектов гражданских прав, обладает существенной спецификой и требует применения особых средств и методов правового регулирования. Однако соответствующие нормы должны оставаться в рамках гражданско-правовой отрасли, а не создавать "параллельную" отрасль права, так как это неизбежно породит противоречивое регулирование одних и тех же общественных отношений.

Поскольку предметы правового регулирования различаются, значит, не совпадают и задачи гражданского и земельного законодательств. Задачи гражданского права таковы:

- закрепление легального определения земельного участка как объекта гражданских прав;

- регулирование оборота земельных участков;

- описание круга прав и обязанностей в отношении земельных участков;

- установление механизмов защиты от нарушения гражданских прав на земельные участки.

Непосредственными задачами земельного права являются сохранение природного потенциала земли и обеспечение экологической безопасности землепользования.

К сожалению, хотя, как было показано, в различных отраслях действующего отечественного законодательства под земельным участком (землей) подразумеваются явления различных порядков, данное обстоятельство не всегда учитывается законодателем. В результате различные отрасли права независимо друг от друга закрепляют правовой режим отличных друг от друга по сути объектов, имеющих при этом идентичные дефиниции. Законодателю следует обратить на это внимание, чтобы противоречивая законодательная регламентация не осложняла правоприменение.

К.С. Митягин

"Законодательство", N 1, январь 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. М., 1998. с. 37.

*(2) Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М., 2004. с. 55.

*(3) Постановление Конституционного Суда от 7 июня 2000 г . N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

*(4) Постановление Конституционного Суда от 23 февраля 2004 г. N 8-П "По делу о проверке конституционности земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы" // СЗ РФ. 2004. N 18. лт. 1833.

*(5) Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., 1995. л. 221.

*(6) Маковский А.Л. Гражданское законодательство: пути развития // Право и экономика. 2003. N 3. С. 35.

*(7) Евтихеев И.И. Земельное право. М., 1923. С. 1 (цит. по: Актуальные вопросы земельного законодательства // Закон. 2007. N 1. С. 6).