Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2013 г. N 16АП-592/13

г. Ессентуки

24 апреля 2013 г.

Дело N А63-13256/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 22 апреля 2013 г.

Полный текст постановления изготовлен 24 апреля 2013 г.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего Афанасьевой Л.В.,

Судей: Параскевовой С.А., Цигельникова И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Гузоевым А.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29 декабря 2013 г. по делу N А63-13256/2012,

по заявлению администрации муниципального образования с. Сотниковское Благодарненского района Ставропольского края к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю об отмене постановления от 02.08.2012 N 59 о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об использовании не по целевому назначению земельного участка сельскохозяйственного назначения, площадью 9 142 кв. м, кадастровый номер 26:13:16: 11 01:52, местоположение: Ставропольский край, Благодарненский район, с. Сотниковское, (судья Смоляков А.Ю.),

в отсутствии лиц участвующих в деле,

УСТАНОВИЛ:

Администрация муниципального образования с. Сотниковское Благодарненского района Ставропольского края (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю об отмене постановления от 02.08.2012 N 59 о назначении административного наказания по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об использовании не по целевому назначению земельного участка сельскохозяйственного назначения, площадью 9 142 кв. м, кадастровый номер 26:13:16: 11 01:52, местоположение: Ставропольский край, Благодарненский район, с. Сотниковское.

Решением суда от 29 декабря 2012 года заявление удовлетворено.

Постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю о назначении административного наказания от 02.08.2012 N 59, вынесенное в отношении администрации муниципального образования с. Сотниковское Благодарненского района Ставропольского края по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по факту использовании не по целевому назначению земельного участка сельскохозяйственного назначения, площадью 9 142 кв. м, кадастровый номер 26:13:16: 11 01:52, местоположение: Ставропольский край, Благодарненский район, с. Сотниковское, признано незаконным и отменено полностью.

Решение мотивированно тем, что административным органом нарушена процедура привлечения к административной ответственности.

Не согласившись с принятым решением, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает, что действия администрации образуют состав административного правонарушения. Администрация извещалась надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Последствия правонарушения, выраженные в строительстве автомобильной дороги на землях сельскохозяйственного назначения, противоречит требованиям законодательства.

Участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29 декабря 2013 г. по делу N А63-13256/2012, следует оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Из материалов дела усматривается, что в соответствии со свидетельством о праве собственности от 07.02.2011 муниципальное образование село Сотниковское Благодарненского района Ставропольского края является собственником земельного участка площадью 9 142 кв. м с кадастровым номером 26:13:16 11 01:52 из земель сельскохозяйственного назначения, под автомобильную дорогу.

На основании распоряжения управления Россельхознадзора по Ставропольскому краю от 06.06.2012 N 01-15/05/361 в период с 19 по 26 июня 2012 года в отношении администрации проведена плановая выездная проверка, в ходе которой установлено использование земельных участков не по целевому назначению, в том числе земельный участок площадью 9 142 кв. м с кадастровым номером 26:13:16 11 01:52 из земель сельскохозяйственного назначения, расположенный в границах участков восточный, центральный и западный подъезды, принадлежащий администрации на праве собственности, используется как автодороги общего использования.

По результатам проверки составлен акт проверки от 26.06.2012 N 12-15/05/36, в котором зафиксирован факт использования принадлежащего муниципальному образованию земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения с кадастровым номером 26:13:16 11 01:52 под автомобильную дорогу "подъезд к с. Сотниковское от автодороги ? Светлоград - Благодарный^".

По данному факту в отношении администрации управлением составлен протокол об административном правонарушении от 27.07.2012, в котором указано, что спорный земельный участок используется администрацией не по целевому назначению.

Протокол об административном правонарушении составлен в отсутствии представителя администрации.

Постановлением от 02.08.2012 N 59 администрация привлечена к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 40 000 рублей.

При рассмотрении материалов административного дела принимал участие глава администрации, о чем свидетельствует соответствующая запись в оспариваемом постановлении.

Согласно предписанию от 02.08.2012 N 57 администрация обязана устранить допущенные нарушения земельного законодательства в срок до 05.02.2013.

Не согласившись с вынесенным постановлением о назначении административного наказания, администрация обратилась в арбитражный суд.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При этом суд не связан доводами, содержащимися в заявлении.

В соответствии с частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ Использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи, - влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

В силу статьи 23.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях дела о правонарушениях по статье 8.8 данного Кодекса рассматриваются соответствующими должностными лицами Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ставропольскому краю.

Муниципальное образование использует земельный участок под автодорогой с кадастровым номером 26:13:161101:52 (земли сельскохозяйственного назначения) не по целевому назначению административный орган привлек администрацию к административной ответственности по части 1 статьи 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

На основании распоряжения N 17-рп из собственности субъекта Российской Федерации (Ставропольский край) в собственность муниципального образования село Сотниковское передана автомобильная дорога "подъезд к с. Сотниковское от автодороги "Светлоград - Благодарный" протяженностью 8 км. Право собственности за муниципальным образованием зарегистрировано 20.09.2010, о чем в ЕГРЮЛ внесена запись N 26-26-01/119/2010-349.

Земельный участок поставлен на государственный кадастровый учет 24 апреля 2009 года. В качестве документа-основания регистрации права собственности указано распоряжение N 17-рп.

На момент формирования земельного участка последний уже был занят автомобильной дорогой, которая согласно данным генерального плана построена до введения в действие Земельного кодекса Российской Федерации и Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости".

Таким образом, в действиях администрации отсутствует состав административного правонарушения.

Согласно пункту 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее -постановление N 10) при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено требование о составлении протокола об административном правонарушении с участием законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, и предусмотрены его права на ознакомление с протоколом об административном правонарушении, представление объяснений и замечаний по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. В отсутствие законного представителя юридического лица составление протокола об административном правонарушении допускается в случае, если указанное лицо извещено в установленном порядке (часть 4.1 статьи 28.2 Кодекса).

Согласно статье 25.1 Кодекса лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с данным Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных частью 3 статьи 28.6 Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Протокол об административном правонарушении первоначально был составлен 24.07.2012.

Согласно части 3 статьи 28.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае, если протокол об административном правонарушении составлен неправомочным лицом, а также в иных случаях, предусмотренных пунктом 4 части 1 статьи 29.4 данного Кодекса, недостатки протокола и других материалов дела об административном правонарушении устраняются в срок не более трех суток со дня их поступления (получения) от судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дело об административном правонарушении. Материалы дела об административном правонарушении с внесенными в них изменениями и дополнениями возвращаются указанному судье, органу, должностному лицу в течение суток со дня устранения соответствующих недостатков. В свою очередь, пунктом 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена возможность возвращения протокола об административном правонарушении в случае его составления неправомочными лицами или неправильного его составления.

Исполняющему обязанности главного государственного инспектора по использованию и охране земель по Благодарненскому району Поливода И.Н. данный протокол был возвращен на доработку для внесения в него изменений и дополнений в связи с неправильным его составлением (в протоколе неверно указано лицо, допустившее нарушение - "муниципальное образование села Сотниковское" вместо "администрация муниципального образования с. Сотниковское").

Повторно протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя администрации 27.07.2012.

Согласно абзацу 4 пункта 10 постановления N 10, при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

По смыслу части 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, протокол может быть составлен в отсутствие законного представителя только в случае его надлежащего извещения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении.

При составлении протокола об административном правонарушении может участвовать законный представитель лица, привлекаемого к административной ответственности, полномочия которого подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение, а также защитник, полномочия которого подтверждены доверенностью законного представителя, надлежаще извещенного о месте и времени составления протокола по конкретному делу.

Уведомление от 26.07.2012 о необходимости явки в управление (г. Благодарный) для составления протокола об административном правонарушении 27.07.2012 в 16 часов 50 минут, получено администрацией 27.07.2012, то есть в день составления протокола, что подтверждается штампом входящей корреспонденции на уведомлении.

Для участия в составлении протокола об административном правонарушении, в управление (г. Благодарный) был направлен представитель администрации по доверенности от 27.07.2012 Балахонов В.И., который не был допущен к участию в составлении протокола по причине оформления доверенности ненадлежащим образом.

Данное обстоятельство подтверждено в тексте апелляционной жалобы.

Суд первой инстанции пришел к верному выводу, что отказ в допуске представителя администрации в составлении протокола об административном правонарушении и уведомление администрации о времени и месте составления протокола в день его составления не позволили лицу, привлекаемому к административной ответственности, надлежащим образом подготовиться к участию в составлении протокола и лишили его права на участие в составлении протокола об административном правонарушении.

Уведомление, полученное администрацией в день составления протокола об административном правонарушении, не может быть признано надлежащим извещением, так как по смыслу положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, надлежащее извещение лица предполагает заблаговременное его уведомление о совершении указанных процессуальных действий.

Административным органом не было учтено, что законный представитель администрации должен иметь возможность подготовиться к участию для составления протокола об административном правонарушении, иметь время явиться в управление, которое находится в г. Благодарный, в то время как сама администрация находится в с. Сотниковское, то есть в данном случае имеет место и определенная территориальная удаленность администрации от места составления протокола.

Суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что установленные администрации для сбора и подготовки документов в обоснование своих возражений усеченные временные рамки не позволили юридическому лицу должным образом воспользоваться правом на защиту.

Нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Составив протокол об административном правонарушении без участия явившегося представителя заявителя, при отсутствии надлежащего уведомления лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, административный орган лишил администрацию возможности квалифицированно возражать, давать объяснения по существу выявленного правонарушения и воспользоваться правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, в связи с чем, допустило существенное нарушение процедуры привлечения администрации к административной ответственности.

При таких обстоятельствах постановление о назначении административного наказания от 02.08.2012 N 59, вынесенное в отношении администрации, является незаконным и подлежит отмене.

Довод апелляционной жалобы о том, что действия администрации образуют состав административного правонарушения - противоречит материалам дела.

Довод апелляционной жалобы о том, что администрация извещалась надлежащим образом о времени и месте составления протокола об административном правонарушении - не подтвердился.

Довод апелляционной жалобы о том, что последствия правонарушения, выраженные в строительстве автомобильной дороги на землях сельскохозяйственного назначения, противоречит требованиям законодательства, отклоняется, так как административным органом не приняты надлежащие меры по выявлению виновного лица и устранению последствий правонарушения.

Доводы апелляционной жалобы не нашли подтверждения.

Судом апелляционной инстанции дополнительно исследован вопрос, соблюдения судом первой инстанции требований процессуального законодательства, так как в материалах дела отсутствуют сведения об извещении Министерства имущественных отношений СК; ходатайство о рассмотрении дела в отсутствии представителя Министерства, полученное судом по средствам факсимильной связи не является доказательством извещения указанного лица.

В суд апелляционной инстанции от Министерства имущественных отношений поступил отзыв, из содержания которого следует, что министерство извещалось о времени и месте судебного заседания суда первой инстанции надлежащим образом, знало о начавшемся судебном процессе.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 29 декабря 2013 г. по делу N А63-13256/2012.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 29 декабря 2013 г. по делу N А63-13256/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

С.А. Параскевова И.А. Цигельников