Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 февраля 2013 г. N 15АП-151/13

город Ростов-на-Дону

27 февраля 2013 г.

дело N А53-30530/2012

Резолютивная часть постановления объявлена 26 февраля 2013 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 февраля 2013 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Соловьевой М.В., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Власовой Т.С.,

при участии:

от заявителя: Гахаев Е.И., по доверенности от 29.12.2012, удостоверение; Атоян В.А., по доверенности от 25.02.2013, удостоверение;

от заинтересованного лица: Гуляева А.В., по доверенности от 21.11.2012, удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента автомобильных дорог и организация дорожного движения города Ростова-на-Дону

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.12.2012

по делу N А53-30530/2012

по заявлению Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону

к заинтересованному лицу - Региональной службе государственного строительного надзора по Ростовской области

о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Региональной службы государственного строительного надзора по Ростовской области (далее - административный орган, служба государственного строительного надзора) о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявленные требования мотивированы тем, что в соответствии с распоряжением Департамента имущественно-земельных отношений от 17.09.2008 N 6040 автомобильные дороги городского назначения закреплены за департаментом как движимое имущество. Полагает, что при реконструкции автодороги разрешение на строительство не требовалось.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 18.12.2012 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что доказательств, того, что дорога не относится к объектам недвижимого имущества суду не предоставлено, совершенное правонарушение не является малозначительным.

Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просил решение отменить, заявленные по делу требования удовлетворить, ссылаясь на доводы, заявленные ранее суду первой инстанции. Указывает на отсутствие вины департамента в совершении вменяемого правонарушения, следовательно, отсутствия состава правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Департаментом были приняты все зависящие от него меры по соблюдению требований градостроительного законодательства, поскольку на его обращение о выдаче разрешения на строительство Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону в выдаче разрешения на строительство отказано.

В отзыве на апелляционную жалобу служба государственного строительного надзора указывает на наличие события и состава вмененного департаменту правонарушения, просит оставить решение без изменения.

Судебное заседание 06.02.2013 в связи с необходимостью получения пояснений и документов от участвующих в деле лиц откладывалось до 26.02.2013.

В связи с пребыванием судьи Захаровой Л.А. в очередном трудовом отпуске в составе суда распоряжением и.о. председателя коллегии суда была произведена замена судьи Захаровой Л.А. на судью Соловьеву М.В.

В судебном заседании департамент и служба государственного строительного надзора представили истребованные судом документы (проектную документацию, подтверждающую статус департамента как заказчика и пояснения по поводу предмета правонарушения). Департамент дополнительно указал на отсутствие возможности для получения разрешения на строительство ввиду отсутствия кадастрового плана и правоустанавливающих документов на земельный участок.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Департамент является заказчиком по муниципальному контракту N 0358300381612000035-0187660-02 от 26.06.2012 на выполнение работ по реконструкции автодороги по ул. М. Горького в г. Ростове-на-Дону.

20.09.2012 главным специалистом службы государственного строительного надзора проведена проверка соблюдения департаментом градостроительного законодательства при строительстве объекта. Результаты проверки отражены в акте от 20.09.2012 N 1 (л.д. 40).

Проверкой установлено, что на ул.М.Горького (между пр. Буденновским и пр. Семашко) осуществляется реконструкция автодороги по ул. М. Горького. Работы по реконструкции ведутся по рабочему проекту, разработанному ОАО "Ростовгражданпроект" шифр 03-155, который имеет положительное заключение государственной экспертизы 61-1-5-0720-10 от 10.12.2010.

В рамках проекта предусмотрена перекладка инженерных коммуникаций, реконструкция трамвайного пути, реконструкция автодороги, устройство подпорной стенки, реконструкция тротуаров и благоустройство.

Работы по реконструкции автодороги по ул. М. Горького осуществляются без полученного в установленном законом порядке разрешения на строительство, что является нарушением требований ч. 1 и ч. 2 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, п. 4.1 СП 48.13330.2011. Как установил административный орган, Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения г. Ростова-на-Дону за получением разрешения на строительство в уполномоченный на выдачу разрешений орган не обращался.

По результатам проверки 21.09.2012 должностным лицом административного органа в отношении департамента составлен протокол об административном правонарушении N 112247.

Постановлением по делу об административном правонарушении от 26.09.2012 N 112247 департамент привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 500 000 рублей.

Не согласившись с данным постановлением, считая его незаконным и подлежащим отмене, департамент обратился в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением об оспаривании вышеуказанного постановления.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции не установил оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены обжалуемого судебного акта, исходя из следующего.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истек ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

В силу части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В соответствии со статьей 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях строительство, реконструкция объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от пятисот тысяч до одного миллиона рублей или административное приостановление их деятельности на срок до девяноста суток.

Объективную сторону указанного правонарушения образуют действия по осуществлению реконструкции объектов капитального строительства в отсутствие разрешения на строительство.

Как следует из пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) под автомобильной дорогой понимается объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 257-ФЗ проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт автомобильных дорог осуществляются в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.

Согласно части 2 статьи 16 Закона N 257-ФЗ состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков, состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции автомобильных дорог, их участков, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации автомобильных дорог, их участков, представляемой на экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 16 Закона N 257-ФЗ разрешение на строительство, реконструкцию автомобильных дорог в порядке, установленном Градостроительным кодексом Российской Федерации, выдается, в том числе, органом местного самоуправления поселения в отношении автомобильных дорог поселения, а также частных автомобильных дорог, строительство или реконструкцию которых планируется осуществлять в границах поселения.

В соответствии с частью 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом. Согласно части 2 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей.

Частью 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе, за исключением случаев, предусмотренных частями 2, 3 и 3.1 настоящей статьи.

Департаментом представлено положительное заключение государственной экспертизы от 10.12.2010 N 61-1-5-0720-10 по объекту капитального строительства - реконструкция автодороги по ул. Горького в г. Ростове-на-Дону (л.д. 44-49).

Материалами дела подтверждается и департаментом не оспаривается факт отсутствия на момент проверки разрешения на строительство по объекту капитального строительства - реконструкция автодороги по ул. Горького в г. Ростове-на-Дону.

Согласно пункту 10 статьи 3 Закона N 257-ФЗ под реконструкцией автомобильной дороги понимается комплекс работ, при выполнении которых осуществляется изменение параметров автомобильной дороги, ее участков, ведущее к изменению класса и (или) категории автомобильной дороги либо влекущее за собой изменение границы полосы отвода автомобильной дороги.

Из имеющихся в материалах дела положительного заключения государственной экспертизы от 10.12.2010 N 61-1-5-0720-10 по объекту капитального строительства - реконструкция автодороги по ул. Горького в г. Ростове-на-Дону, муниципального контракта на выполнение работ по реконструкция автодороги по ул. Горького в г. Ростове-на-Дону и приложения N 1 к контракту (график производства работ), следует, что объем и виды работ по муниципальному контракту соответствуют понятию реконструкции автодороги.

Таким образом, бездействие департамента содержит признаки объективной стороны правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. Неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица.

Согласно части 2 статьи 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Пунктом 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В пункте 16.1 Постановления от 02.06.2004 N 10 Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации разъяснил, что в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Департамент не представил ни суду первой инстанции, ни суду апелляционной инстанции достаточных пояснений и доказательств, подтверждающих надлежащее принятие им необходимых мер по соблюдению вышеуказанных требований градостроительного законодательства.

Обращение к Департаменту архитектуры и градостроительства осуществлено департаментом после проведения проверки административным органом (л.д. 22), отказ в выдаче разрешения на строительство не оспорен. Наличие разъяснений Департамента архитектуры и градостроительства об отсутствии необходимости в получении разрешения на строительство в отношении объектов движимого имущества (поскольку автодорога включена в реестр объектов муниципальной собственности города Ростова по группе 5 - объекты движимого имущества в подразделе "автомобильные дороги") также не свидетельствует об отсутствии вины департамента, поскольку обязанность по получению разрешения на строительство в связи с реконструкцией автомобильных дорог установлена законом.

При таких обстоятельствах вина департамента в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, является установленной.

Отсутствие вины предполагает своевременное принятие необходимых мер по соблюдению вышеуказанных требований законодательства, то есть, объективную невозможность получения разрешения на строительство до начала реконструкции, то есть до момента заключения муниципального контракта. Департаментом в материалы дела не представлены доказательства принятия им каких-либо мер, предшествующих заключению муниципального контракта, которые в силу бездействия со стороны третьих лиц или иных не зависящих от заявителя обстоятельств, не были реализованы.

Довод департамента о том, что у него отсутствует возможность получения разрешения на строительство ввиду отсутствия кадастрового плана и правоустанавливающих документов на земельный участок также не исключает вины департамента в осуществлении бездействия, образующего объективную сторону совершенного правонарушения - осуществление реконструкции объекта капитального строительства без разрешения на строительство.

Судом первой инстанции сделан обоснованный вывод о соблюдении административным органом порядка привлечения департамента к административной ответственности.

О составлении протокола об административном правонарушении от 21.09.2012 N 112247 департамент уведомлен вручением извещения представителю Атояну В.А. (л.д. 36), постановление от 26.09.2012 N 112247 вынесено в присутствии представителя департамента по доверенности Гахаева Е.И.

Административным органом соблюдена процедура привлечения общества к административной ответственности, предусмотренная статьями 28.2, 28.5, 29.6, 29.7, 29.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, исследованы и учтены все обстоятельства дела (отягчающих и смягчающих административную ответственность обстоятельств не установлено). Административным органом соблюден срок давности привлечения к административной ответственности. Размер административного штрафа определен в размере минимальной санкции, предусмотренной частью 1 статьи 9.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно пункту 3 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что решение административного органа о привлечении к административной ответственности является законным и обоснованным, суд принимает решение об отказе в удовлетворении требований заявителя.

Таким образом, решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований департамента является законным и обоснованным, оснований для его отмены в порядке статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражным судом апелляционной инстанции не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 18.12.2012 по делу N А53-30530/2012 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян