Финансовое законодательство и деятельность органов местного самоуправления (Л. Пронина, "Бюджет", N 2, февраль 2008 г.)

Финансовое законодательство
и деятельность органов местного самоуправления

Совершенствование бюджетного и налогового законодательства зависит не только от решения глобальных проблем увеличения доходных источников местных бюджетов и повышения эффективности расходования средств местных бюджетов, но и от законодательного регулирования ряда утилитарных вопросов деятельности органов местного самоуправления.

Среди вопросов, имеющих важное значение для организации бюджетного процесса в муниципальных образованиях, можно назвать проблему реализации прав субъектов РФ по заключению соглашений с Федеральным казначейством о кассовом обслуживании исполнения бюджетов с учетом ограничений, установленных ст. 130 Бюджетного кодекса РФ (в редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведения в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации"). Она неоднократно обсуждалась в различных профессиональных аудиториях, в том числе в Комитете Государственной Думы по вопросам местного самоуправления с участием руководителей Министерства финансов Республики Татарстан.

Суть проблемы заключается в следующем. В некоторых субъектах РФ созданы собственные казначейства, которые эффективно функционируют в течение ряда лет. На основании ст. 215.1 Бюджетного кодекса по соглашению с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, могут быть переданы исполнительным органам государственной власти субъекта РФ при условии финансового обеспечения указанных полномочий за счет собственных доходов бюджета субъекта РФ и наличия в собственности (пользовании, управлении) субъекта РФ необходимого для их осуществления имущества.

Однако с 1 января 2008 г. вступают в силу положения Бюджетного кодекса, которые ограничивают действие указанной статьи. Обусловлено это стимулированием процесса передачи полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации органам Федерального казначейства. Так, на основании п. 2 ст. 130 Бюджетного кодекса субъекты РФ, в бюджетах которых расчетная доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5% объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, не имеют права заключать указанные в ст. 215.1 Бюджетного кодекса соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта РФ, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов входящих в его состав муниципальных образований исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Анализ финансового положения субъектов РФ за последние три года показывает, что названное условие не смогут выполнить даже субъекты-реципиенты, среди которых такие регионы, как Татарстан, Ростовская и Тюменская области. Кроме того, руководители органов местного самоуправления высказывают предположение о том, что определять расчетную долю межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет необходимо начиная с 1 января 2008 г., опираясь при этом на ст. 5 "Действие закона (решения) о бюджете во времени" Бюджетного кодекса. Однако эта статья (в редакции Федерального закона N 63-ФЗ) уже не содержит нормы о том, что акты бюджетного законодательства Российской Федерации не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом или федеральным законом.

Таким образом, правовые нормы п. 2 ст. 130 Бюджетного кодекса вступают в силу с 1 января 2008 г. в полном объеме, что предполагает исчисление доли межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет, предшествующих 2008 г.

Вернемся к проблеме возможности заключения соглашения исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по передаче полномочия Федерального казначейства по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, исполнительному органу государственной власти субъекта РФ при условии действия ограничения, установленного п. 2 ст. 130 Бюджетного кодекса.

Для реализации положений, которые могут лежать в основе законодательной инициативы по данному вопросу, целесообразно было бы не учитывать трансферты, выделяемые из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами развития регионов, при расчете доли межбюджетных трансфертов в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. Трансферты, выделяемые из федерального бюджета в соответствии с федеральными целевыми программами развития регионов, как и субвенции, имеют целевое назначение. Под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и/или муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, которые переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и/или органам местного самоуправления в установленном порядке (п. 1 ст. 133 Бюджетного кодекса).

Полагаем, что решение этой задачи иным способом, например посредством введения ограничения, установленного п. 2 ст. 130 Кодекса, только для субъектов РФ, получающих дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, не соответствует концепции ст. 130 Бюджетного кодекса, предусматривающей введение ограничений не только для дотационных субъектов РФ, а для всех субъектов РФ в зависимости от определенной доли получаемых ими межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.

Решение проблемы предоставления субъектам РФ возможности заключать с Федеральным казначейством соглашения о кассовом обслуживании исполнения регионального и местных бюджетов требует также ликвидации коллизии между нормами, содержащимися в ст. 215.1 Бюджетного кодекса и п. 1 и 9 ст. 154 Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

При существовании двух финансовых потоков - через счет органа Федерального казначейства по средствам Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и через счет финансового органа для учета средств бюджета субъекта РФ (в случае заключения соглашения на основании ст. 215.1 Бюджетного кодекса) функционирование единого счета бюджета невозможно. Следовательно, заключение соглашения о передаче Федеральным казначейством полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ исполнительному органу государственной власти субъекта РФ неправомерно.

Важное значение для решения обозначенной проблемы имеет и внесение изменений в п. 5 и 6 ст. 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.". В соответствии с п. 4-6 ст. 14 указанного закона в 2008 г. операции с межбюджетными трансфертами, предоставляемыми из федерального бюджета в форме субсидий и субвенций, в рамках исполнения бюджетов субъектов РФ учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств бюджетов субъектов РФ в территориальных органах Федерального казначейства. При передаче указанных межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов РФ в местные бюджеты операции с межбюджетными трансфертами учитываются на лицевых счетах, открытых получателям средств местных бюджетов в территориальных органах Федерального казначейства (п. 4 ст. 14).

Вышеназванные требования не распространяются на субсидии и субвенции, предоставляемые в порядке компенсации произведенных кассовых расходов (п. 5 ст. 14). При этом устанавливаемый Правительством РФ порядок предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий или субвенций должен предусматривать возможность получения указанных субсидий или субвенций в порядке компенсации произведенных кассовых расходов и право выбора высшего органа исполнительной власти субъекта РФ (местной администрации) между получением субсидий или субвенций в описанном порядке или в порядке компенсации произведенных кассовых расходов (п. 6 ст. 14).

В связи с необходимостью предоставления субъектам РФ возможности заключения соглашения с Федеральным казначейством о передаче полномочий по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов при применении вышеназванных правовых норм в целях сохранения для субъектов РФ права выбора порядка предоставления субсидий и субвенций из федерального бюджета (через счета Федерального казначейства либо в порядке возмещения произведенных расходов) нужно внести изменения в ст. 14 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2008 г. и на плановый период 2009 и 2010 гг.".

Для этого указанную статью целесообразно дополнить п. 7 следующего содержания: "В случае заключения соглашения Федерального казначейства с исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по кассовому обслуживанию исполнения бюджета субъекта РФ, территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ и бюджетов муниципальных образований, входящих в состав данного субъекта РФ, положения частей 4 и 5 настоящей статьи не применяются, положения части 6 настоящей статьи применяются в части, не противоречащей указанным соглашениям".

Не менее актуальны проблемы, связанные с необходимостью совершенствования налогового законодательства. Важной задачей является предоставление финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований информации о начисленных и уплаченных на территории соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов, а также сведений о налогоплательщиках, предусмотренных ст. 102 ч. 1 Налогового кодекса РФ.

В соответствии с названной статьей налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда и таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений:

- разглашенных налогоплательщиком самостоятельно или с его согласия;

- об идентификационном номере налогоплательщика;

- о нарушениях законодательства о налогах и сборах и мерах ответственности за эти нарушения;

- предоставляемых налоговым (таможенным) или правоохранительным органам других государств в соответствии с международными договорами (соглашениями), одной из сторон которых является Российская Федерация, о взаимном сотрудничестве между налоговыми (таможенными) или правоохранительными органами (в части сведений, предоставленных этим органам);

- предоставляемых избирательным комиссиям согласно законодательству о выборах по результатам проверок налоговым органом сведений о размере и источниках доходов кандидата и его супруга, а также об имуществе, принадлежащем кандидату и его супругу на праве собственности. Доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, имеют должностные лица, определяемые соответственно федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области налогов и сборов, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области внутренних дел, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным по контролю и надзору в области таможенного дела.

В настоящее время у финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований нет информации о поступлении доходов по конкретным налогоплательщикам, что ведет к нарушению бюджетного процесса, не позволяет финансовым органам оперативно влиять на процесс формирования доходов бюджетов, установить контроль за полнотой и своевременностью перечисления средств в бюджет, использовать оперативную и текущую информацию для прогнозной оценки исполнения доходной части соответствующих бюджетов. Иными словами, финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований для осуществления полномочий необходим доступ к сведениям, составляющим налоговую тайну, в пределах своей компетенции.

Описанная проблема достаточно сложна, попытки ее решения путем внесения изменений в Налоговый кодекс успехом не увенчались. В частности, п. 1 ст. 32 ч. 1 Налогового кодекса предлагалось дополнить подп. 13 следующего содержания: "предоставлять финансовым органам субъектов РФ и муниципальных образований информацию о начисленных и уплаченных на территории соответствующих субъектов РФ и муниципальных образований суммах налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и о суммах задолженности по ним, в том числе по конкретным налогоплательщикам и плательщикам сборов, а также сведения о налогоплательщиках, предусмотренные ст. 102 Налогового кодекса". Предлагалось также дополнить перечень органов, имеющих доступ к налоговой тайне, а также ответственных за ее разглашение, внеся изменения в абз. 1 п. 1, п. 2 и 3 ст. 102 Налогового кодекса).

Как упоминалось выше, налоговую тайну составляют любые полученные налоговым органом, органами внутренних дел, органом государственного внебюджетного фонда, таможенным органом сведения о налогоплательщике, за исключением сведений, установленных подп. 1-5 ч. 1 ст. 102 Налогового кодекса. При этом разглашением налоговой тайны считается, в частности, использование или передача другому лицу производственной или коммерческой тайны налогоплательщика, ставшей известной должностному лицу налогового органа, органа внутренних дел, органа государственного внебюджетного фонда, таможенного органа, привлеченному специалисту или эксперту при исполнении ими своих обязанностей.

Сведения, поступившие в вышеназванные органы и составляющие налоговую тайну, имеют специальный режим хранения и доступа. Особенностью института налоговой тайны является получение информации о налогоплательщиках налоговыми органами, составляющими единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, таможенными органами, составляющими единую федеральную централизованную систему в области таможенного дела, и органами внутренних дел для реализации их основных функций в области отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, и нарушений законодательства о налогах и сборах, содержащих признаки преступления.

Налоговые органы, таможенные органы, органы государственных внебюджетных фондов в соответствии со ст. 9 Налогового кодекса являются участниками отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Органы внутренних дел по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых ими выездных налоговых проверках (ст. 36 Налогового кодекса). Таким образом, в круг органов, получающих сведения о налогоплательщиках исключительно для реализации их основных функций, предлагалось включить финансовые органы, уполномоченные осуществлять функции, отличные от функций контроля и надзора в области налогов и сборов, таможенного дела, предупреждения и пресечения налоговых преступлений.

Поскольку финансовые органы непосредственно не получают сведения от налогоплательщиков, такие сведения невозможно включить в состав налоговой тайны. Вместе с тем, по нашему мнению, в число должностных лиц, определяемых Правительством РФ и имеющих доступ к налоговой тайне, было бы правомерно ввести руководителей и/или заместителей руководителей финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований. Обусловлено это тем, что финансовые органы должны получать сведения о налогоплательщиках исключительно для реализации своих основных функций (бюджетных полномочий), но не вправе осуществлять иные функции - функции контроля и надзора в области налогов и сборов.

Реализация права финансовых органов на получение от налоговых органов информации, необходимой для прогнозирования налоговых доходов соответствующих бюджетов, в настоящее время в определенной мере обеспечена обязанностью налоговых органов представлять финансовым органам сведения о начислении и уплате налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты. Такая обязанность закреплена в ст. 26.22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ст. 65 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. N 410, предусмотрено предоставление налоговыми органами в финансовые органы субъектов РФ и местных администраций информации в целом о начислениях, уплаченных суммах и суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В настоящее время обмен данными между Федеральной налоговой службой РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления регулируется приказом Министерства финансов РФ и Федеральной налоговой службы от 25 февраля 2005 г. N 28н/САЭ-3-10/58 "Об утверждении периодичности, сроков и формы представления информации в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2004 г. N 410".

Однако сейчас возникла проблема получения финансовыми органами дополнительных сведений, необходимых для эффективной организации бюджетного процесса. Так, в соответствии со ст. 138 и 142.1 Бюджетного кодекса установлен порядок предоставления финансовой помощи бюджетам поселений из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и бюджетов муниципальных районов. Объемы помощи определяются исходя из уровня расчетной бюджетной обеспеченности. При определении уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) и поселений не допускается использование показателей фактических доходов и расходов за отчетный период и/или показателей прогнозируемых доходов и расходов бюджетов отдельных муниципальных районов (городских округов) и поселений. К сожалению, информация, поступающая из налоговых органов в соответствии с приказом N 28н/САЭ-3-10/58, не позволяет выполнить требования указанных положений Бюджетного кодекса и Федерального закона N 131-ФЗ и провести расчет налогового потенциала муниципальных образований в связи с отсутствием данных о налоговой базе.

Учитывая все изложенное, в 2007 г. постановление Правительства РФ N 410 дополнено положением о предоставлении отчетности о налоговой базе и структуре начислений в разрезе муниципальных образований. Так, постановлением Правительства РФ от 10 октября 2007 г. N 663 "О внесении изменений в Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов" установлено, что налоговые органы предоставляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с Бюджетным кодексом доходы местных бюджетов, финансовым органам субъектов РФ - в целом по субъекту РФ и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций - по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов - по поселениям).

Вместе с тем проблема получения информации о недоимках по обязательным налогам и платежам в разрезе каждого налога и вида бюджета остается, поскольку в настоящее время налоговыми органами ведется единый лицевой счет налогоплательщика по видам налогов без разбивки по уровням бюджетов. Таким образом, налоговые органы не обладают полной информацией о задолженности налогоплательщика в разбивке по бюджетам, и предоставление этих сведений финансовым органам в существующих условиях невозможно: дело в том, что в настоящее время на территории страны действует единый счет Федерального казначейства по учету доходов и средств федерального бюджета, который предусматривает распределение регулирующих налогов по уровням бюджетной системы Российской Федерации органами Федерального казначейства без распределения по конкретным налогоплательщикам.

Признавая актуальность проблемы получения необходимой информации о налогоплательщиках финансовыми органами субъектов РФ и муниципальных образований, полагаем, что работу для достижения этой цели нужно продолжить.

Л. Пронина,

ведущий советник аппарата Комитета Госдумы РФ

по вопросам местного самоуправления,

доктор экономических наук

"Бюджет", N 2, февраль 2008 г.