Земля в игорной зоне - это не только ценный актив, но и... (М.И. Куренкова, "Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, март-апрель 2008 г.)

Земля в игорной зоне - это не только ценный актив, но и...

...весьма рискованное вложение денежных средств, поскольку сегодня судьба земельных участков, расположенных вокруг российских лас-вегасов и земель самих игорных зон, до конца не ясна. Вопрос о том, покупать ли землю вблизи будущих казино, сегодня имеет яркую эмоциональную окраску. А любое решение нужно принимать на холодную голову. Как всегда, остудить страсти нам поможет закон со всеми его плюсами и минусами. Мы попробуем упорядочить его нормы, для того чтобы разобраться, к каким последствиям может привести спешка в оформлении прав на землю в "азартных резервациях".

Отправная точка - Закон об организации и проведении азартных игр

На основании ст. 3 Закона об организации и проведении азартных игр (далее - Закон)*(1) государственное регулирование в этой сфере осуществляется в том числе путем выделения специальных территорий, где может вестись игорная деятельность, - игорных зон. Согласно определению игорной зоны это территория РФ, во-первых, предназначенная для игорной деятельности, во-вторых, границы которой установлены в соответствии с Законом (ст. 4). Относительно их месторасположения предусмотрено лишь одно ограничение - игорная зона не может быть создана на землях поселений. К этому положению мы еще вернемся. А сейчас пойдем далее. В качестве главных критериев отбора земельных участков для организации игорных зон в ст. 11 Закона было определено следующее. На момент создания игорной зоны земельные участки, ее образующие:

- не должны находиться во владении и (или) в пользовании граждан, юридических лиц. Исключение - участки, предоставленные для размещения и использования объектов инженерной инфраструктуры и на которых размещены такие объекты;

- могут быть заняты только государственными (муниципальными) объектами. Исключение - объекты инженерной и транспортной инфраструктур.

Таким образом, земля, названная игорной зоной, - это государственная собственность, во всяком случае, на момент ее создания.

Всем известно, что на основании ст. 9 Закона предусмотрена организация четырех игорных зон в следующих субъектах РФ: Алтайский край, Калининградская область, Краснодарский край и Ростовская область, Приморский край. Порядок создания и ликвидации игорных зон закреплен в специальном Положении, которое утвердило Правительство РФ (Постановление от 18.06.2007 N 376)*(2). На данный момент приняты решения о создании только трех игорных зон:

- Алтайский край. На основании Распоряжения Правительства РФ от 09.02.2008 N 155-р здесь создается игорная зона "Сибирская монета" площадью 23 тыс. кв.м., границы которой определены согласно кадастровым планам земельных участков. Кадастровые номера приведены в указанном распоряжении;

- Калининградская область. В соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 17.01.2008 N 13-р принято решение о создании игорной зоны "Янтарная" площадью около 5 тыс. кв.м. Кадастровые номера даны в приложении к документу;

- Краснодарский край и Ростовская область. На территории этих двух субъектов Правительством РФ создана зона "Азов-Сити". Ее площадь чуть больше 20 кв.м. Земельные участки, вошедшие в данную игорную зону, располагаются на территории Щербиновского района Краснодарского края и Азовского района Ростовской области.

Напомним, что управлять игорными зонами государство будет органы управления игорными зонами. Нормативные акты об определении такого органа и его полномочиях принимаются еще на этапе создания зоны (п. 4 Положения). Однако основные его функции закреплены в ст. 10 Закона, среди них есть и такая - передача организаторам азартных игр, а также иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных в игорных зонах (пп. 2 п. 2).

Подведем промежуточный итог. Решения о создании трех из четырех возможных игорных зон приняты. Следовательно, земли этих зон находятся за границами поселений, принадлежат государству и будут передаваться соответствующим органом управления организаторам игр и иным лицам в собственность или аренду.

Следующая остановка - гражданское и земельное законодательство

Прежде чем подойти к вопросу оформления земли на соответствующем праве в пределах игорной зоны, поговорим о земельном ажиотаже, предшествующем ее созданию.

Выкуп для государственных нужд

Итак, мы выяснили, что земли игорных зон изначально должны принадлежать государству, поэтому их созданию предшествует выкуп государством необходимых участков из частной и муниципальной собственности.

К сведению: государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований (ст. 16 ЗК РФ).

Именно поэтому, комментируя мероприятия по застройке "Азов-Сити", председатель Правительства РФ обратил особое внимание на то, что выкуп земли, часть которой принадлежала местным жителям, а часть - муниципалитету, уже завершен. Заметим, чиновники неоднократно заявляли, что заработать на перепродаже нужной государству земли никому не позволят. Напомним основные правила изъятия участков для государственных целей.

Согласно ст. 49 ЗК РФ изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных нужд осуществляется в исключительных случаях. Однако их перечень является открытым, поскольку последний "исключительный случай" сформулирован так: иные обстоятельства, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ. Условиям и порядку изъятия посвящена ст. 55 ЗК РФ, а ее положения отсылают нас к Гражданскому кодексу (гл. 17). Согласно ст. 279 ГК РФ земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Решение об изъятии принимают федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ (или орган местного самоуправления). Оно подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. При этом собственник участка должен быть:

1) извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты;

2) уведомлен о предстоящем изъятии не позднее чем за год до наступления данного события. Выкуп до истечения года со дня получения такого уведомления возможен только с согласия собственника.

В статье 280 ГК РФ определены ключевые права собственника земельного участка, подлежащего изъятию. Так, он вправе владеть, пользоваться и распоряжаться участком по своему усмотрению и производить затраты, обеспечивающие использование участка вплоть до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.

Обратите внимание: как указано в ст. 280 ГК РФ, собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на нем, понесенных в период с момента государственной регистрации решения об изъятии этого участка до достижения соглашения или принятия судом решения о его выкупе.

Выкупная цена земельного участка согласно ст. 281 ГК РФ определяется соглашением сторон. В нее следует включить рыночную стоимость участка (находящейся на нем недвижимости) и убытки, причиненные собственнику изъятием земли (в том числе упущенную выгоду). По соглашению сторон собственнику может быть предоставлен другой земельный участок взамен изымаемого с зачетом его стоимости в выкупную цену. Если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка (не достигнуто соглашение об условиях выкупа, в том числе о выкупной цене) изымающий орган вправе принудительно изъять участок, но только через суд (ст. 282 ГК РФ, ст. 55 ЗК РФ). К сожалению, специальные положения об изъятии земель в целях осуществления требований Закона не установлены.

К сведению: такие прецеденты в российском законодательстве все-таки есть. Так, в соответствии со ст. 10 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие ЗК РФ" изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также резервирование земель в связи с организацией и проведением Олимпийских игр и развитием города Сочи регулируются не только положениями ГК и ЗК РФ, но соответствующим федеральным законом *(3). Как минимум в нем указано, что выкупная цена изымаемых земельных участков не может превышать размеры, определенные в отчете об оценке. Этот отчет составляется в определенные сроки на конкретную дату и направляется собственнику. Только после проведения оценки разрабатывается проект соглашения об изъятии участка. Безусловно, положения олимпийского закона сегодня являются предметом жарких дискуссий, но, по крайней мере, есть о чем спорить.

Таким образом, при определении рыночной цены участка и суммы подлежащих возмещению убытков следует руководствоваться общими положениями. Обратимся к Постановлению Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 N 11. В нем сказано, что, если собственник не согласен со стоимостью объекта, установленной в решении уполномоченного органа об изъятии земельного участка, или когда выкупная цена в нем не указана и сторонами после принятия решения об изъятии не достигнуто соглашение о выкупной цене, арбитражный суд определяет стоимость объекта, исходя из его рыночной стоимости на момент рассмотрения спора. Рыночная стоимость земли*(4) рассчитывается согласно ст. 66 ЗК РФ в соответствии с Законом об оценочной деятельности*(5). Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков утверждены Распоряжением Минимущества РФ от 06.03.2002 N 568-р. Кроме того, заинтересованным лицам могут пригодиться Временные методические рекомендации по расчету размера убытков, причиненных собственникам земельных участков, изъятием для государственных нужд, утвержденные Росземкадастром 11.03.2004.

Здесь следует сделать одно небольшое, но очень важное отступление.

Согласно п. 4 ст. 9 Градостроительного кодекса (ГрК РФ) не допускается принятие органами государственной власти (органами местного самоуправления) решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Содержание таких документов приведено в ст. 10 ГрК РФ.

Что будет с землей игорных зон и вокруг них?

Здесь также уместно вспомнить отдельные скептические высказывания чиновников по поводу целесообразности покупки участков, которые расположены неподалеку от игорных зон. Цены на них "неоправданно" возросли, а желающих купить все-таки прибавилось. Расчет, скорее, таков: постройка в будущем на приобретенных землях жилья, гостиниц, автозаправок, объектов общепита и т.д. Но власти напоминают: земли вокруг игорных зон имеют сельскохозяйственное назначение.

К сведению: согласно ст. 7 ЗК РФ по целевому назначению земли РФ подразделяются на следующие категории:

- земли сельскохозяйственного назначения;

- земли населенных пунктов (до 01.01.2007 - земли поселений). Скорее всего, именно поэтому в Законе относительно месторасположения игорных зон указано, что они создаются за пределами земель поселений, то есть населенных пунктов. Это допустимо хотя бы потому, что в самом ЗК РФ еще остались упоминания о поселениях;

- земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

- земли особо охраняемых территорий и объектов;

- земли лесного фонда;

- земли водного фонда;

- земли запаса.

Этот список категорий свидетельствует, что для игорных зон оптимальны земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии со ст. 77 ЗК РФ это земли за чертой поселений, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В их состав входят угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для защиты от воздействия различных природных явлений, водные объекты, а также занятые зданиями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельхозпродукции.

В свою очередь руководитель департамента инвестиций и проектного сопровождения не преминул напомнить, что строительство на участках такой категории невозможно. При этом власти планируют изменить категорию земли только в границах игорных зон*(6). Территории, прилегающие к игорной зоне, эта смена категорий не затронет. Следовательно, счастливые обладатели таких земельных участков смогут их использовать только для целей ведения сельского хозяйства.

При этом на данный момент пока не ясно, какая категория может быть присвоена земле в игорной зоне, для того чтобы в ней можно было начать строительство различных игорных объектов и инфраструктуры. Ведь исходя из списка категорий, приведенного в ст. 7 ЗК РФ, доступными остаются земли промышленности, энергетики, транспорта, связи и т. д., земли лесного и водного фонда, то есть ничего подходящего для застройки российских лас-вегасов. Что уж говорить о землях вокруг игорных зон!

Конечно, рано или поздно этот вопрос будет решен законодателями при условии, если они действительно планируют воплотить идею игорных резерваций в жизнь. А вот развитие инфраструктуры вокруг них - это еще неурегулированная тема, поэтому владельцам участков за пределами игорных зон придется занять выжидательную позицию (о возможностях сменить сельхозкатегорию земли, предусмотренных законом, читайте ниже). Нелишне вспомнить основные положения ЗК РФ об отнесении земель к определенным категориям и их переводе из одной категории в другую (ст. 8). Присвоение категории и ее смену осуществляют:

- Правительство РФ - в отношении земель, находящихся в федеральной собственности;

- органы исполнительной власти субъектов РФ - в отношении земель, находящихся в собственности субъектов РФ и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной и частной собственности;

- органы местного самоуправления - в отношении муниципальных земель, но за исключением земель сельскохозяйственного назначения, и частных земель иного целевого назначения.

Таким образом, перевод любой (муниципальной, частной) земли сельскохозяйственного назначения в другую категорию осуществляется на уровне субъекта РФ.

Обратите внимание (п. 1 ст. 8 ЗК РФ):

- перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов;

- перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов производится путем установления или изменения: границ туристско-рекреационной особой экономической зоны.

Порядок перевода земель из одной категории в другую установлен Федеральным законом от 21.12.2004 N 172-ФЗ. Любопытны положения его ст. 6 о смене категории земель в случае их изъятия, в том числе путем выкупа, для государственных нужд. Так, в п. 1 сказано, что при необходимости изменения целевого назначения земельного участка перевод участка в другую категорию осуществляется уже после его изъятия (выкупа). При этом до предоставления заинтересованным гражданину или юридическому лицу изъятого (выкупленного) участка властям следует перевести его в ту категорию земель, которая обеспечивает разрешенное использование этого земельного участка по целевому назначению.

Таким образом, разговор о возможностях приобретения или аренды земли внутри игорных зон следует отложить как минимум до момента определения ее категории.

Вернемся к землям сельхозназначения вокруг игорных зон. Каковы возможности их перевода в другую категорию, предусмотренные Федеральным законом N 172-ФЗ. Открываем ст. 7. В ней указано, что такой перевод возможен в исключительных случаях. Перечислим их:

- консервация земель;

- создание особо охраняемых природных территорий или отнесение их к землям природоохранного, историко-культурного, рекреационного и иного особо ценного назначения;

- установление или изменение черты населенных пунктов;

- размещение промышленных объектов на землях, кадастровая стоимость которых не превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району, а также на других землях и с иными нуждами при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов;

- включение непригодных для осуществления сельскохозяйственного производства земель в состав земель лесного, водного фонда или земель запаса;

- строительство дорог, линий электропередач, связи и других линейных объектов;

- выполнение международных обязательств РФ, обеспечение обороны страны и безопасности государства;

- размещение объектов социального, коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, образования при отсутствии иных вариантов размещения этих объектов.

Не допускается перевод сельскохозяйственных земель в другую категорию, если их кадастровая стоимость на пятьдесят и более процентов превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), а также особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Получается, что исходя из норм действующего законодательства категория сельскохозяйственных земель, расположенных вокруг игорных зон (как и земель самих игорных зон), может быть изменена на земли населенных пунктов вследствие переноса их границ, а также при условии размещения на них социальных объектов в случае отсутствия альтернативных вариантов их размещения.

К сведению: при изучении правового статуса сельскохозяйственных земель следует помнить, что согласно ст. 27 ЗК РФ оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется соответствующим федеральным законом (от 24.07.2002 N 101-ФЗ). Его положения не распространяются лишь на земельные участки, предоставленные из земель сельхозназначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями (п. 7 ст. 27 ЗК РФ).

М.И. Куренкова

"Игорный бизнес: бухгалтерский учет и налогообложение", N 2, март-апрель 2008 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Федеральный закон от 29.12.2006 N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ".

*(2) Напомним, что согласно п. 7 ст. 9 Закона и п. 8 Положения срок действия игорной зоны не может быть ограничен, а ликвидировать ее можно только через 10 лет с даты создания.

*(3) Федеральным законом от 01.12.2007 N 310-ФЗ.

*(4) К сведению: в случае когда определена рыночная стоимость земельного участка, его кадастровая стоимость устанавливается в процентах от рыночной.

*(5) Федеральный закон от 29.07.1998 N 135-ФЗ.

*(6) К сведению: земли, находящиеся в государственной собственности и не предоставленные гражданам или юридическим лицам, относятся к землям запаса. Их использование допускается только после их перевода в другую категорию (ст. 103 ЗК РФ).